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Dossier

« Urbanisme d’austérité » et marginalisation des acteurs publics d’une ville en déclin : le cas de la rénovation urbaine à Detroit

Henri Briche

Résumés

Cet article vise à contrebalancer l’image de Detroit, trop souvent perçue comme berceau de la décroissance urbaine dans la littérature scientifique et journalistique. En analysant le cas de la rénovation urbaine depuis le tournant des années 2000, nous démontrons que celle-ci correspond aux dynamiques récentes d’un « urbanisme d’austérité » qui caractérisent les villes nord-américaines. Dans leur quête pour enrayer les dysfonctionnements du marché immobilier local, les acteurs publics se retrouvent de plus en plus dépendants du secteur privé et de ses logiques propres. Trois éléments principaux du renouvellement urbain de Detroit sont étudiés, concourant à illustrer la marginalisation des pouvoirs publics : l’externalisation de la production de logements aux fondations et organismes communautaires, la privatisation du centre-ville en faveur des projets de deux milliardaires locaux et la mise en œuvre d’une politique massive de démolition à l’échelle de la ville. Néanmoins, de récentes alternatives menées par la municipalité et par certaines associations communautaires dans les quartiers laissés de côté par le marché permettent de nuancer en partie la toute-puissance des logiques marchandes à Detroit.

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Texte intégral

1Du 26 septembre 2015 au 17 janvier 2016, la ville de Lille offre une nouvelle édition de Lille 3000, l’emblématique manifestation culturelle héritière de l’engouement populaire des évènements portés par la Capitale Européenne de la Culture de 2004. Pendant ces 4 mois, Lille 3000 met à l’honneur quatre villes qui incarnent la thématique de la « Renaissance » : villes qui auraient connu une crise profonde et incarneraient aujourd’hui les figures de proue d’un renouveau économique, culturel, artistique et urbanistique. Parmi elles, Detroit, symbole d’une ville postindustrielle longtemps en déclin, laquelle se réinvente sur les cendres d’un passé industriel en reconquérant ses friches urbaines, en y développant jardins partagés et potagers communautaires ou en valorisant des pratiques culturelles innovantes à l’instar du mouvement musical de la techno. Motor City serait devenu un laboratoire de pratiques alternatives, lesquelles alimenteraient son rebond et son attraction (Jardonnet, 2015).

  • 1 L’un des indicateurs privilégiés par les acteurs locaux pour définir ce « rebond » reste celui du m (...)

2Loin de vouloir nier le caractère ambigu d’une ville située au moment précis de la « destruction créatrice » typique d’une mutation du système capitaliste (Schumpeter, 1990), cet article vise à nuancer la vision contemporaine trop monolithique attachée à Detroit, celle d’une ville dont les expérimentations alternatives et populaires seraient à l’origine de sa renaissance. Si des initiatives communautaires existent bel et bien (Paddeu, 2012), elles restent de taille et d’influence marginales en comparaison de politiques menées par les acteurs locaux du développement urbain. Ce sont ces dernières qui définissent les tenants et aboutissants du rebond que connaît Detroit aujourd’hui1, un rebond marqué par l’importance des acteurs privés et de leurs logiques au détriment du secteur public.

  • 2 On considère que la ville connaît de graves difficultés financières depuis les années 1960 : la vil (...)

3Detroit incarne en effet la figure par excellence de la « shrinking city » (Oswalt et Riniets, 2006). Tombée sous le seuil des 700 000 habitants en 2014,  la ville a perdu près de 60% de ses habitants depuis les années 1950, lorsque plus d’1,8 millions de personnes y résidaient. Cette dépopulation extrême s’explique en grande partie par un processus de désindustrialisation massif et par une discrimination raciale sur les marchés du logement et du travail sapant les fondements de la croissance urbaine (Sugrue, 1996). Ces tendances structurelles ont culminé avec l’éclatement de la crise budgétaire de la ville en 20132 du fait d’une absence de revenus alimentée par la fuite des ménages les plus solvables vers les banlieues aisées, laissant une ville-centre dévastée dans laquelle la proportion de ménages vivant sous le seuil de pauvreté atteint officiellement 39,3% en 2013. Cette combinaison de facteurs force alors la ville à déclarer faillite en 2013, cumulant une dette de plus de 18 milliards de dollars la plus importante à ce « jour pour un gouvernement local dans l’histoire des Etats-Unis.

  • 3 Le matériau utilisé pour l’écriture de cet article provient d’une quarantaine d’entretiens semi-dir (...)

4Cet article s’attache tout particulièrement à la question de la rénovation urbaine lancée depuis les années 2000, objet d’un travail de thèse en cours3. Une analyse des agencements entre les différents acteurs, organisations et institutions à Detroit révèle le contexte spécifique d’une ville en déclin : la gouvernance urbaine à Detroit se matérialise par un recours intensif aux acteurs et aux principes de marché, n’empêchant pas toutefois l’émergence d’initiatives locales déconnectées des logiques marchandes. Cette marginalisation des acteurs publics s’explique par la configuration spécifique d’une ville en crise. L’équipe municipale et ses agences publiques se voient en effet forcées de naviguer dans un contexte de raréfaction des ressources à leur disposition. Confrontée à une crise financière sans précédent, la ville voit sa capacité de régulation politique amendée par la mise en place d’une Financial Review Commission début 2015 et sa capacité d’investissement limitée malgré la restructuration récente de la dette municipale. La rationalité financière et les considérations d’ordre technique dominent et orientent alors la prise de décision politique.

5Cependant, la municipalité a récemment lancé certains programmes permettant de réguler le déclin de certains quartiers et de relayer plusieurs initiatives communautaires, nuançant ici le constat d’un agenda public exclusivement tourné vers la logique de marché. Dans un premier temps, nous reviendrons sur le cadre théorique de l’« urbanisme d’austérité » sur lequel nous nous appuyons pour analyser les politiques de revitalisation urbaine à Detroit tout en rappelant la configuration spécifique d’une ville en décroissance et ce que cela implique en matière de rénovation urbaine. Ensuite, nous analyserons trois déclinaisons de cette austérité dans les politiques urbaines à Detroit : d’abord, la place grandissante des fondations structurées par des logiques de marché, puis la dynamique de privatisation sans précédent du centre-ville et, enfin, l’accent porté sur la démolition (blight removal) plutôt que la rénovation. Si ces dimensions mettent alors en avant un modèle de développement urbain néolibéral, nous conclurons cet article par l’émergence d’initiatives alternatives publiques et privées, lesquelles apportent une certaine inflexion au constat d’austérité urbaine qui caractérise la ville.

1. L’avènement de l’austérité dans les politiques urbaines américaines

6Cette première partie revient sur les développements théoriques s’attachant aux relations entre secteurs privé et public au sein du gouvernement local. Si les acteurs privés ont historiquement eu une place de choix dans le développement urbain américain, les récentes évolutions du système fédéral américain et des marchés financiers leur ont conféré un rôle grandissant dans la définition et la mise en œuvre des politiques urbaines.

1.1. Le modèle de développement urbain aux Etats-Unis : la place prépondérante des acteurs privés

  • 4 Ce type d’incitation prend le nom de Tax Increment Financing (TIF) : sur un périmètre de rénovation (...)

7Les travaux d’économie politique urbaine ont depuis longtemps réfléchi sur la place de l’intérêt privé dans la conduite des politiques urbaines (Le Galès, 1995 ; Jouve, 2003). Les premiers travaux ont ainsi mis en avant la dépendance des gouvernements urbains aux intérêts des capitaux privés. Peterson (1981) démontre que l’objectif prioritaire des systèmes politiques urbains américains serait la maximisation du retour sur investissement des politiques urbaines puisque la croissance économique constituerait l’intérêt général, supérieur aux particularismes individuels, de la ville. Cette surdétermination de l’intérêt privé se manifeste en particulier par l’importance accordée aux intérêts des promoteurs immobiliers dans la définition des objectifs de ces politiques urbaines. Il semble toutefois que le modèle urbain américain reste sensible à la place de l’acteur politique : promoteurs privés et classe politique locale forment une alliance afin d’œuvrer conjointement en faveur de l’augmentation des valeurs d’échange des biens fonciers et immobiliers (Logan et Molotch, 1987). La « coalition de croissance » exprime ainsi l’agencement le plus répandu du modèle américain dans lequel l’acteur politique, à l’aide de subventions attribuées aux projets privés, influe directement sur l’orientation de la politique urbaine et ses outputs. Les aides publiques, qui prennent le plus souvent la forme d’allocations diverses, d’abattements fiscaux ou de déductions sur des impôts futurs4, sont des éléments déterminants dans la prise de décision des investisseurs privés. Ces incitations leur permettent dans la plupart des cas d’améliorer le bilan comptable des opérations urbaines en augmentant leur marge sur les bénéfices. Le pouvoir politique local peut alors jouer un rôle de régulateur des projets urbains en tant qu’initiateur de l’intervention privée. En plus de ces incitations diverses, les villes ont le pouvoir de créer des agences parapubliques ayant la capacité d’investir directement sur les marchés financiers en émettant des titres de dette en tant qu’entité publique (municipality bonds). Cet endettement de long-terme leur permet de construire et de maintenir les infrastructures urbaines, de combler des déficits budgétaires ponctuels et de financer les incitations faites aux acteurs de marché investissant dans le développement urbain (Sbragia, 1996). Le gouvernement municipal peut alors lever ses propres fonds, ce qui lui confère une certaine marge de manœuvre dans la conduite des projets urbains sur son territoire. Souvent invisible, l’acteur politique local américain joue ainsi un rôle de régulateur des investissements du marché dans la poursuite de la croissance urbaine en créant les conditions d’attractivité des capitaux privés sur son territoire : « le gouvernement municipal a en fait le bras long, mais en tant qu’initiateur et pourvoyeur d’incitations financières plutôt que comme urbaniste ou investisseur » (Kantor, 2007 : 45-46).

1.2. De l’entrepreneurialisme urbain à l’urbanisme d’austérité : le démantèlement radical du secteur public

8La relative domination des intérêts du marché, en particulier de ceux du logement dans les agencements au sein du gouvernement urbain, se reflète dans la forme que prennent les politiques urbaines, largement marquées du sceau du partenariat public-privé. Les gouvernements locaux américains font désormais appel à ce type d’arrangement de manière quasi systématique. Une relation stable se noue ainsi entre les acteurs publics et privés au sein de laquelle les subventions publiques servent davantage à financer des projets urbains répondant aux intérêts particuliers des promoteurs qu’à un intérêt général –certes hypothétique- tourné vers les habitants. Le développement urbain va progressivement se détourner de toute politique de redistribution et de régulation des intérêts privés, correspondant au passage d’un mode de régulation keynésien à un mode d’accumulation flexible du capital dans lequel les pouvoirs publics se trouvent dans l’obligation de se conformer aux pratiques d’acteurs du marché (Harvey, 1989). Alors que le secteur privé était activement engagé dans le financement des services municipaux de base (police, santé, énergie, transports…) en contrepartie des incitations financières offertes par les gouvernements locaux, ce contrat de type fordiste s’effrite à mesure que les acteurs privés utilisent les objectifs des politiques urbaines à des fins spéculatives et qu’ils se désengagent progressivement de leur participation au budget alloué aux services publics.

  • 5 Ces financements sont en fait bien plus faibles : alors que l’aide fédérale représentait ainsi en m (...)
  • 6 En plus d’une forte incitation à mettre en œuvre des politiques urbaines soumises à l’objectif d’at (...)
  • 7 Notamment avec le développement systématique du Tax Increment Financing (TIF) qui permet aux agence (...)

9Deux facteurs successifs ont renforcé cette logique amenant géographes et politistes nord-américains à repenser les politiques urbaines dans le cadre du développement d’un « urbanisme d’austérité » (Peck, 2012). C’est d’abord l’effet de la politique fédérale de décentralisation lancée par Reagan, laquelle s’accompagne d’une baisse accrue des dotations fédérales, qui fragilise durablement les gouvernements locaux. Les programmes fédéraux fléchés, qui ont longtemps défini la manière de gouverner à Washington, sont soit supprimés soit réduits à peau de chagrin. Ils sont le plus souvent transformés en dotations globales (block grants) laissant aux entités locales la mainmise sur l’utilisation de ces financements5. En réalité, se met en place le modèle du « fédéralisme fiscal » américain (Kirpatrick et Smith, 2011 ; Lobao et Adua, 2011) préconisant que chaque niveau de gouvernement soit dans l’obligation d’internaliser les coûts et les bénéfices de ses activités propres (Peck, 2014). Mais du fait de la décentralisation accrue des politiques publiques6 couplée avec la diminution des enveloppes fédérales, les municipalités se retrouvent dans l’obligation de se tourner vers d’autres sources de financement. Les gouvernements municipaux ont alors activement recours à l’endettement sur les marchés financiers : en l’absence de fonds fédéraux conséquents, les villes américaines sont à la recherche de liquidités afin de couvrir les nombreuses prérogatives qui leur sont désormais dévolues. Il n’est plus seulement question d’attirer des investisseurs privés, il faut se comporter en tant qu’investisseur sur les marchés de titres municipaux en y négociant le type de prêts, les intérêts de la dette et les garanties qui lui sont associées. Par conséquent, les politiques urbaines sont marquées par une spéculation croissante dans leur mode de financement et dans les instruments utilisés7. Ces pratiques risquées structurent un « urbanisme spéculatif » (Davidson et Ward, 2014) déterminant l’action de nombreux gouvernements locaux américains. La financiarisation des politiques urbaines se traduit en chiffres par une explosion du marché des titres municipaux, désormais évalué à plus de 3,7 milliards de dollars (Peck, 2014).

  • 8 S’il est vrai que l’Etat américain a injecté de nombreuses liquidités au sortir de la crise, notamm (...)
  • 9 Ce tournant d’austérité s’explique en grande partie par la collusion des intérêts privés et des éli (...)

10Le second facteur, bien plus récent, est d’ordre conjoncturel, mais ses implications sur les politiques urbaines semblent durablement ancrées : la crise financière de 2008 a renforcé la dynamique de responsabilisation des échelons administratifs locaux tout en développant un argumentaire d’austérité dans la conduite des projets urbains. Alors que cette crise s’est rapidement muée en crise politique puis en crise urbaine (Peck, 2012), elle a engendré un reflux des politiques procycliques de baisse des dotations fédérales, de réduction des budgets des Etats fédérés et d’externalisation des services publics, mettant définitivement un terme à la tradition keynésienne de politiques contracycliques8. Les coupures budgétaires des Etats fédérés ont atteint 291 milliards de dollars pour la période 2008-2012, soit une diminution moyenne de leur capacité budgétaire de 13% (Peck, 2014). La rigueur fiscale devient dès lors le maître mot des Etats qui répercutent leurs politiques d’austérité sur les villes qu’ils administrent9. Les coûts, risques et sacrifices associés à ces politiques d’austérité sont endossés par les municipalités situées au bout de la chaîne de déresponsabilisation et de décharge (download) des décisions décrétées au niveau national, ce que Jamie Peck labellise sous l’expression « revanchisme fiscal ».

11Ainsi, la relation entre public et privé semble aujourd’hui de plus en plus déséquilibrée dans l’agencement des relations dans la gouvernance urbaine aux Etats-Unis. Les pouvoirs locaux ont dû adopter un comportement entrepreneurial qui, progressivement, les a rendus de plus en plus dépendants des acteurs privés et de leurs capitaux. L’étendue de ces politiques d’urbanisme d’austérité et leur ancrage local profond font alors dire à certains analystes que les villes américaines sont entrées dans un nouveau type de régime urbain, celui du « régime d’austérité » (Donald et al. 2014).

Figure 1. Le modèle de développement urbain américain.

Figure 1. Le modèle de développement urbain américain.

1.3. Les « shrinking cities » dans le développement urbain : un problème à résoudre ou une opportunité à saisir ?

  • 10 Pour une analyse comparée de ce type de rapport dans 5 villes en décroissance (Youngstown, Detroit, (...)

12Si le modèle dominant du développement urbain étasunien se caractérise par le recours aigu aux acteurs et aux pratiques de marché, le cas des « shrinking cities » représente une inflexion substantielle au paradigme de la croissance urbaine. De nombreux chercheurs et urbanistes s’accordent ainsi à démontrer l’inefficacité de la planification urbaine actuelle dans le cadre des « shrinking cities » (Schilling et Logan, 2008 ; Hollander et al., 2009 ; Bernt et al., 2014). Dès lors, acteurs publics et communautaires des « shrinking cities » ont pu être des précurseurs dans l’expérimentation de solutions innovantes face au caractère avancé de l’abandon urbain et de ses effets néfastes sur l’économie et l’état physique et social des quartiers. Ces initiatives ont bien souvent été regroupées et transformées en recommandations dans différents plans ou rapports dont le pouvoir coercitif sur les gouvernements locaux reste néanmoins minime10.

  • 11 Cet argument est issu de la théorie de la « vitre cassée » (broken windows), qui a eu un écho très (...)

13Les « shrinking cities » ont tout d’abord été le terrain privilégié d’une tentative de retour de la force publique dans les affaires urbaines par la création et la diffusion du modèle de la « banque foncière » (land bank). Les « shrinking cities » sont en effet confrontées à l’explosion du taux de vacance des logements et des structures commerciales ou industrielles à la suite de la fuite des capitaux et des habitants. Cette expansion du délabrement urbain a des effets à la fois sur l’état du marché du logement, en faisant plonger les valeurs foncières et immobilières des quartiers touchés ; sur la criminalité, en créant des conditions favorables à l’expansion de comportements déviants à l’échelle du quartier11 ; ainsi que sur l’état de santé physiquet psychologique des habitants du quartier (Hackworth et Nowakowski, 2015). Face à l’immensité de la tâche à accomplir – Detroit a par exemple 40 000 bâtiments à démolir immédiatement (cf. infra) - ces villes ont dû réinventer l’action publique jusque-là dépourvue d’outils adaptés au traitement d’une vacance extrême. Lancées dès les années 1970, mais réellement adoptées au tournant des années 2000, les banques foncières incarnent l’innovation en matière de régulation publique du déclin urbain. Elles seraient en 2015 plus de 120 à l’échelle des Etats-Unis, contre seulement 5 en 2005. Si les banques foncières ont une architecture et des prérogatives diverses en fonction des villes et des législations locales (Dewar, 2006), elles se sont inspirées du modèle de la Genesee County Land Bank de Flint, Michigan, ainsi que du rapport publié en 2005 par Frank Alexander, véritable manuel électronique à destination de toute collectivité désireuse d’établir une banque foncière sur son territoire. Développée dès 2002, la banque foncière de Flint fait figure de pionnière dans la gestion des structures vacantes grâce à l’emploi de dispositifs avancés : son rôle a été d’acquérir les lots vacants avant qu’ils ne tombent dans les mains de spéculateurs immobiliers peu scrupuleux, de nettoyer les parcelles considérées comme trop délabrées, de rénover les bâtiments et de les revendre, soit à des investisseurs triés en fonction de leur projet, soit à des organismes communautaires œuvrant en faveur du quartier concerné (Gilloti et Kildee, 2009). L’idée directrice à l’origine de l’établissement d’une banque foncière réside dans la volonté de rationaliser un paysage urbain en miettes et de créer les conditions d’une régulation publique d’un marché dysfonctionnel aux mains d’investisseurs utilisant ces bâtiments à des fins spéculatives.

14En parallèle de ces tentatives de régulation du déclin urbain, les « shrinking cities » ont aussi dû se pencher sur la question de la transformation de ces terrains abandonnés et de leur reconversion dans un contexte de décroissance. La principale innovation développée dans ces villes a été de réutiliser ces terrains à des fins agricoles et donc productives, au bénéfice des habitants du quartier (greening). Frank et Deborah Popper avaient ainsi proposé dès 1987 de reconvertir les espaces abandonnés des Grandes Plaines en espaces agricoles ou naturels (Popper et Popper, 2002). Ce projet, baptisé Buffalo Commons, a inspiré le traitement des espaces vacants des villes en décroissance. La région de la Ruhr en Allemagne a ainsi vu nombre de ses espaces désindustrialisés se reconvertir en forêts ou en fermes agricoles (Hollander et al., 2009). Dans les villes nord-américaines, cela s’est surtout traduit par la transformation de lots vacants en espaces verts ou en jardins communautaires. L’argument mobilisé stipulait qu’au-delà d’une reconversion productive d’espaces auparavant dénués de toute valeur d’usage, ces nouveaux jardins, fermes ou parcs permettent de retendre les valeurs immobilières du quartier et in fine d’attirer de nouveaux habitants. Ce fut par exemple le cas à Philadelphie du Pennsylvania Horticultural Society’s Philadelphia Green Program, lequel a permis de nettoyer et de transformer en espaces verts 1 100 parcelles du quartier de New Kensington. L’évaluation faite par Wachter (2005) montre que ce programme a fait bondir les valeurs des propriétés adjacentes de plus de 30%, que chaque maison à moins de 400 mètres d’un parc voyait sa valeur grimper de 10%, alors qu’au même moment les quartiers dont les lots vacants n’avaient pas été traités souffraient d’une baisse de 18% de leur valeur immobilière. Ces externalités positives associées à l’agriculture urbaine et au développement d’espaces verts deviennent alors des arguments de poids pour les organisations communautaires à la recherche de fonds publics et privés.

  • 12 Néanmoins, la phase de mise en œuvre du plan respecte beaucoup moins l’impératif de participation d (...)

15Enfin, l’urbanisme des villes en décroissance a permis d’interroger la manière de planifier les projets urbains. Alors que les expériences passées ont longtemps été marquées du sceau de la bureaucratie et de la planification top-down – et en particulier la rénovation urbaine des années 1950- certaines « shrinking cities » ont profité de la mobilisation de certaines organisations communautaires investies dans la revitalisation de leur quartier pour co-construire les recommandations incluses dans les nouveaux plans et rapports traitant du déclin urbain. La participation des habitants des quartiers visés par les démolitions semble être de plus en plus intégrée à la fois dans la phase de définition des objectifs à long terme des quartiers en déclin et dans la nature même des initiatives préconisées, très souvent portées par ces organisations locales : à Richmond en Virginie, les pouvoirs locaux ont travaillé de concert avec les représentants des associations de quartiers pour catégoriser chaque espace de la ville en fonction de ses caractéristiques socioéconomiques et lui affecter une trajectoire à long terme ; à Youngstown, le consultant public Urban Strategies Inc. a organisé 6 workshops à travers la ville regroupant 250 représentants locaux avant de présenter le plan Youngstown 2010 devant 1 200 habitants, lesquels ont défini 4 principes centraux sur lesquels l’action publique devait s’orienter12 (Schilling et Logan, 2008).

16Ainsi, la configuration spécifique d’une ville en décroissance peut être à la fois un facteur d’accélération de réformes néolibérales et d’austérité urbaine – réformes perçues comme d’autant plus nécessaires pour endiguer la décroissance - mais aussi un terreau favorable à l’éclosion d’expérimentations urbaines à l’échelle locale. C’est au sein de cette ambiguïté que naviguent les multiples projets urbains du début des années 2000 à Detroit, lesquels restent cependant plus soumis au paradigme du marché qu’à celui du développement de pratiques alternatives.

2. La rénovation urbaine à Detroit : austérité et marginalisation des acteurs publics dans un contexte de déclin urbain

17L’analyse de la rénovation urbaine de Detroit depuis le début de la décennie 2000 s’inscrit dans le cadre d’une montée en puissance d’un « urbanisme d’austérité » et d’une reconnaissance du caractère décroissant de la ville. Ces dynamiques de contrôle strict du déficit budgétaire municipal et du recours aux financements privés sont sans aucun doute renforcées par la nature même d’une ville en crise depuis des décennies. Les acteurs publics restent marginalisés dans l’orientation et la conduite des politiques urbaines. Trois dimensions de la revitalisation de Detroit permettent d’étayer cet argument : l’impératif du retour au marché porté par les fondations et associations communautaires, la dynamique massive de rachat de terrains du centre-ville par deux milliardaires locaux et enfin une politique de démolition à grande échelle. Néanmoins, de récentes initiatives publiques et privées dont la finalité n’est pas marchande se sont développées en faveur des habitants des quartiers défavorisés de la ville.

2.1. Fondations et organismes communautaires : l’impératif du retour du marché immobilier

18Depuis les années 1980, les fondations et les organismes communautaires à but non lucratif (Community Development Corporations - CDC) ont joué un rôle prépondérant dans le processus de privatisation de l’Etat-providence américain lancé par le gouvernement Reagan, devenant par là des acteurs politiques locaux incontournables (Marwell, 2004). Profitant de la politique de décentralisation, ils deviennent les principaux récepteurs des subventions globales redistribuées au niveau local, en particulier le Community Development Block Grant (CDBG) réservé au développement urbain et communautaire. En postulant à des fonds publics, ils deviennent non seulement les principaux acteurs dans la définition des projets urbains à mener à bien mais également des organismes en compétition pour des fonds qui se raréfient. En charge de missions auparavant du ressort de l’action publique (logement, sécurité, activités scolaires,…), les CDC incarnent bien souvent une sphère intermédiaire entre pouvoir public et marché, ce qui les rend à la fois plus vulnérables aux impératifs néolibéraux, mais aussi plus aptes à développer une capacité d’innovation dans la conduite de leurs projets (Bacqué, 2005). Ces organismes sont en effet très souvent dépendants de sources de financement privées et soumis à des pressions de rentabilité afin de pouvoir assurer leur capacité d’action et un certain degré d’autonomie. Mais l’absence de relais publics dans l’orientation du développement urbain local leur confère une marge de manœuvre non négligeable. Les fondations, quant à elles, répondent plutôt à une logique classique de boards qui définit les objectifs et les directives à appliquer. En réalité, elles sont la plupart du temps des émanations philanthropiques de grandes firmes : si elles ne peuvent faire de bénéfices nets sur leurs opérations, elles ont néanmoins la possibilité de réinvestir l’argent dégagé sur certains projets dans d’autres projets en cours ou à venir.

  • 13 Au-delà de la construction de logements, les fondations et les organismes communautaires sont mobil (...)
  • 14 Le second tour de la vente aux enchères organisée par le Comté de Wayne en octobre de chaque annéef (...)
  • 15 Alors que 59% des logements ont été construits avant 1950 à Detroit (Census Bureau, 2013) et que pe (...)
  • 16 Le logement « abordable » est une notion floue aux Etats-Unis : il correspondrait à la catégorie de (...)
  • 17 Soit un salaire de 3 162,50 dollars par mois.

19A Detroit, comme ailleurs, les fondations et certains organismes communautaires sont des partenaires incontournables de la rénovation urbaine13. La municipalité s’est ainsi dessaisie de la plupart de ses prérogatives en matière de production de logements en externalisant la politique d’habitat à ces entités privées. Le logement social a en effet quasiment disparu du paysage de la ville : la démolition au cas par cas des années 1980 et la mise en œuvre du programme fédéral HOPE VI ont permis de passer de plus de 11 000 logements sociaux à la fin des années 1970 à moins de 4 000 aujourd’hui, soit 1,12% de la totalité des logements de la ville en 2012 (Briche, 2014). Si, de fait, il est très facile de trouver un logement à bas coût de par l’état du marché immobilier local14, ce type de logements est de qualité déplorable15. Depuis les années 1990, et malgré une vacance endémique, Detroit a donc encouragé certains organismes communautaires à financer la production de logements abordables (affordable housing16), définis comme étant destinés à des ménages à faibles revenus (low-income households). Or, la définition même est sujette à interprétation : les ménages à faibles revenus sont ceux gagnant jusqu’à 80% du revenu médian de la région (Area Median Income - AMI). Cette dernière est établie au niveau métropolitain : du fait d’une intense ségrégation socioéconomique, l’AMI pour la métropole de Detroit est de 67 700 dollars soit un seuil à 80% de 37 950 dollars pour une personne seule17, alors que le revenu médian dans la ville de Detroit d’un ménage est de 26 325 dollars! Dans les faits, cela donne donc une grande marge de manœuvre dans la sélection des résidents des logements abordables par les développeurs, qu’ils soient communautaires ou non. De l’aveu même d’un des promoteurs locaux :

  • 18 Entretien réalisé en Avril 2015.

80% AMI signifie que tu peux demander 1 000 dollars pour un studio. Du coup, ce n’est pas vraiment du logement pour des familles défavorisées, n’est-ce pas ? (il rigole) Voilà, c’est la définition du logement abordable. C’est comme du logement libre en fait pour nous. Après, c’est juste de l’affichage politique18.

20Les fondations et les organisations communautaires dotées d’importantes capacités financières ont décidé de circonscrire leurs investissements dans une zone située au nord du centre financier, Midtown. Si aucune disposition législative n’impose aux fondations et CDC un seuil à respecter de logements abordables, le maire Mike Duggan a annoncé vouloir garder entre 20%-40% de logements dits « abordables » dans cette zone de rénovation urbaine en janvier 2015 (Gallagher, 2015a). Ces acteurs privés ont promis désormais de tenir compte de cet objectif dans leurs futurs programmes. Il s’avère qu’en pratique ce secteur produit le plus souvent du logement de haut standing dans l’optique de répondre à l’impératif d’attractivité résidentielle, en particulier de ménages dits « créatifs » (Florida, 2002) par la réhabilitation d’anciens bâtiments industriels et commerciaux. L’objectif annoncé est d’établir une « zone de lofts » à fort caractère et densité urbaine, rappelant les centres-villes européens, au sein de laquelle les employés de l’université et du centre hospitalier du quartier puissent trouver des logements de haut standing, moyennant des loyers très élevés. Selon Sue Mosey, directrice de Midtown Inc., les loyers à Midtown ont augmenté de 14% entre 2013 et 2015 (Reindl, 2014). L’objectif de ces acteurs est bien de « retendre » le marché du logement par des projets immobiliers destinés aux classes moyennes : il faut créer les conditions économiques d’un « retour du marché ». Un des chargés de la politique de développement urbain de l’une des plus importantes fondations à Detroit résume de manière assez significative la politique qu’il mène :

L’idée derrière toutes ces nouvelles opérations, c’est de retendre le marché, de faire revenir le marché à Detroit. On construit du logement neuf, plus ou moins abordable. De fait, vu le type d’habitants à Detroit, ça attire des ménages d’ailleurs et en particulier des banlieues résidentielles. Dans une ville comme Detroit, notre fondation, à l’instar d’autres présentes dans la ville, a pour effet d’augmenter les valeurs immobilières. En fait, on œuvre à faire du logement cher, c’est paradoxal (…).

  • 19 Entretien réalisé en novembre 2013.

Mais vous n’avez pas l’impression que cela va à l’encontre de la mission d’une fondation ?
C’est vrai que ça peut paraître bizarre et que c’est loin d’être parfait. Mais bon, vous savez…si on veut que cette ville revienne, il faut réparer le marché du logement. On en corrigera les effets négatifs après. Tant pis. C’est dommage, mais c’est plus facile ainsi19.

  • 20 Entre 2009 et 2015, la valeur moyenne du prix de vente d’une maison est passée de 132 000 à 230 000 (...)

21L’un des exemples les plus significatifs de cette stratégie est le programme Live Midtown lancé en 2011 pour une période de 5 ans avec un budget annuel dépassant 2 millions de dollars. Administré par Midtown Inc., financé en partie par des fondations locales, ce programme a pour but de repeupler le quartier de Midtown par de nombreuses incitations financières offertes aux employés des hôpitaux et de l’université du quartier pour la location ou l’achat de logements à Midtown. En pratique, 51% des nouveaux arrivants ont un revenu annuel dépassant 40 000 dollars et 60% n’habitaient pas Detroit auparavant (Midtown Inc., 2015). Il apparaît clairement que la production de logements à Detroit, relayée par les fondations et certaines CDC, fait la part belle à la théorie de la « classe créative » aux dépens du logement abordable, qui est pourtant l’un des engagements traditionnels de la philanthropie ou du secteur dit du « développement social et communautaire ». La stratégie de ces acteurs correspond à celle s’alignant sur des investisseurs privés tournés vers la valeur d’échange du quartier : la finalité de ces programmes est de retrouver des valeurs immobilières dignes d’une métropole américaine fonctionnelle. Ainsi, par l’utilisation de partenariats publics/privés dans l’externalisation d’un service autrefois public (la production de logements sociaux, devenus « abordables »), la municipalité de Detroit a favorisé l’émergence de pratiques de marché allant à l’encontre d’une ouverture de la rénovation urbaine aux populations démunies de la ville. Cette politique permet néanmoins d’espérer une amélioration des revenus pour la ville, les valeurs foncières à Midtown étant en pleine inflation à la suite de ces nouveaux développements et rénovations20.

Figure 2. La zone privilégiée de la rénovation urbaine (Greater Downtown Area).

Figure 2. La zone privilégiée de la rénovation urbaine (Greater Downtown Area).

Source : 7.2 SQ MI Report (2013)21.

2.2. Un processus singulier de « privatisation » du centre-ville

22La seconde dimension de l’austérité dans la politique de rénovation urbaine tient dans le retrait quasi total des acteurs publics du développement du centre financier de la ville, résultat d’une incapacité à planifier et à lever des fonds pour la mise en œuvre de projets urbains. La municipalité s’est résignée à s’engager dans un processus avancé de « revente » aidée des espaces composant le downtown à des investisseurs influents en leur donnant carte blanche. Cette stratégie n’est pas nouvelle ni à Detroit ni dans les autres villes américaines : depuis le début des années 1950, le modèle américain de renouvellement urbain s’est largement concentré sur l’amélioration de l’attractivité des centres économiques et dans le soutien d’un « climat favorable pour les affaires » (Mollenkopf, 1983 ; Levine, 1987). Ce type de redéveloppement urbain a pris un tournant hégémonique à partir des années 1970, lorsque les villes font face à la désindustrialisation et à la contraction budgétaire : les élites municipales généralisent les partenariats public-privé et les diverses incitations publiques distribuées aux promoteurs pour la rénovation du centre financier. Mais Detroit se distingue par le degré avancé d’effacement des acteurs municipaux en faveur des promoteurs en favorisant une privatisation croissante du centre financier de la ville. Si le downtown à Detroit est aujourd’hui cible de multiples investissements privés, nous retiendrons ici les acquisitions effectuées par deux milliardaires de la région qui se partagent le cœur de ville, significatives à nos yeux de la politique de privatisation soutenue par la classe politique locale.

23Le constat est donc clair : les acteurs privés sont au cœur de la revitalisation de la ville, comme nous l’affirme l’un des chargés de développement d’une entreprise de construction basée à Detroit :

  • 22 Entretien réalisé en avril 2015.

Ma conviction, c’est que la revitalisation à Detroit, ce qui fait qu’elle a lieu et qu’elle prend une ampleur sans précédent, c’est qu’elle est tirée (driven) par le secteur privé, pas le secteur public. En d’autres termes, l’entreprise privée crée et stimule des emplois et de la densité dans la ville, attire de nouveaux résidents dans le downtown à un niveau qui n’a pas été vu depuis 40 ans22.

24Le quartier du downtown est en effet depuis une décennie sous la domination du charismatique milliardaire Dan Gilbert dont la fortune est estimée à 3,9 milliards de dollars. Ce dernier est le fondateur de Quicken Loans, une entreprise de prêts hypothécaires en ligne grâce à laquelle il fait fortune dans les années 2000 et en particulier au moment de l’éclatement de la bulle immobilière. Installé dans les suburbs de la ville, il décide de relocaliser son siège social dans le cœur du centre-ville en 2007 : il se construit alors un véritable empire immobilier en acquérant à des prix très faibles de nombreux immeubles iconiques du downtown afin de fixer ses employés à l’aide de subventions au logement internes à son entreprise, mais aussi d’attirer de jeunes professionnels à la recherche d’un environnement dense et urbanisé. Il annonce publiquement vouloir créer les conditions pour l’émergence d’une Silicon Valley locale en attirant de jeunes entrepreneurs et investisseurs dans les bâtiments qu’il a acquis. Le magazine Forbes l’a ainsi surnommé le « Power Broker », dénomination utilisée outre-Atlantique pour désigner les personnes politiques influentes permettant d’assurer un certain nombre de votes et de garantir la signature de contrats et d’accords importants (Muller, 2014). Les chiffres arrêtés au début de l’année 2015 montrent que, depuis le mois d’août 2010, Dan Gilbert a investi autour d’1,7 milliards de dollars dans le downtown, qu’il y a acquis par l’intermédiaire de sa filiale immobilière Bedrock Real Estate plus de 70 bâtiments et y a attiré 12 500 nouveaux travailleurs dans ses filiales. Le centre financier est de fait souvent surnommé « Gilbertville » en hommage à l’influence et à l’identité que le milliardaire lui confère.

  • 23 Il est intéressant de noter que la municipalité sous Coleman Young avait déjà financé la quasi-inté (...)

25Alors que Dan Gilbert s’accapare building après building l’ensemble du downtown, la ville a également relancé le développement urbain de la partie nord du centre financier et du sud de Midtown en impulsant une véritable « politique du pain et des jeux » (Eisinger, 2000). Après la construction de casinos et de stades dans les années 2000, les élites politiques locales ont récemment accéléré la spécialisation récréative de cette partie de la ville en soutenant massivement le projet d’une nouvelle salle de hockey et d’un quartier entièrement tourné vers le divertissement (Entertainment District). Ce projet urbain massif est l’œuvre de la famille Ilitch qui a fait fortune avec sa chaîne de pizzerias Little Caesars Pizza, fortune valorisée à 3,2 milliards de dollars aujourd’hui. La famille Ilitch possède également les très populaires équipes de hockey (Red Wings) et de baseball (Detroit Tigers) de la ville. A l’aide de leur filiale de développement immobilier, Olympia Development, les Ilitch ont lancé la construction d’une nouvelle salle de hockey ultramoderne de 20 000 places, dont le coût est estimé à 450 millions de dollars, ainsi que celle d’un quartier ex nihilo englobant le stade pour 200 millions de dollars supplémentaires. Les coûts de ces nouveaux travaux sont largement pris en charge par des fonds publics. Ainsi, sur les 650 millions de dollars nécessaires, la ville s’est engagée à financer 365,5 millions de dollars, soit 56% du coût total du projet, dont 270 millions de dollars uniquement pour le nouveau stade et 95,5 millions de dollars pour le quartier de divertissement. Ces fonds proviennent de taxes prélevées sur le district scolaire (censées financer les écoles publiques en pleine crise financière) et des taxes foncières (censées financer la remise sur pied des services publics défaillants), même si l’Etat du Michigan a promis de rembourser le district scolaire des pertes associées au déficit de revenus (Muller, 2015). Mais cela ne s’arrête pas au seul prix de construction de la salle et du quartier. Afin que la famille Ilitch puisse bâtir ces infrastructures, il a fallu dégager un terrain conséquent : ainsi, 39 parcelles détenues par la ville, situées entre le centre financier et Midtown, ont été vendues au prix d’1 dollar alors que leur valeur était évaluée à près de 3 millions de dollars (Guillen et Reindl, 2014). Le reste des parcelles a été acheté aux propriétaires particuliers : Olympia Development a dépensé autour de 50 millions de dollars pendant 7 ans pour acquérir ces lots (Guillen, 2014). De plus, la holding Ilitch qui gère l’équipe de hockey percevra l’intégralité des revenus de la nouvelle salle et ne paiera ni location, ni taxe foncière à la ville, ce qui occasionera un manque à gagner annuel de 10 millions de dollars pour la municipalité. En contrepartie, la ville a seulement exigé que 51% des ouvriers du BTP soient habitants de Detroit. Cette dernière justifie l’ensemble de ces subventions directes et avantages fiscaux par la théorie des « effets de ruissellement » : le conseil municipal est convaincu que ce développement générera des externalités positives, s’étendra aux quartiers adjacents au projet et in fine à l’ensemble de la ville23 : Olympia Development a annoncé que ce projet produira un impact économique d’1,8 milliards de dollars au minimum, 8 300 emplois liés à la construction et 1 100 emplois permanents. Le conseil municipal a épousé ces chiffres et cette théorie dans sa quête incessante de croissance économique aux dépens du soutien et de l’amélioration des services publics, en particulier de la rénovation des écoles publiques de la ville.

26Plutôt qu’une politique de « laissez-faire », l’analyse de la revitalisation du centre-ville met en exergue la place décisive prise par les fonds publics dans l’attraction de l’investissement privé. En revanche, cette politique dénote une dépendance accrue au secteur privé dans la définition et la mise en œuvre des projets urbains.

Figure 3. La répartition des acquisitions de Dan Gilbert et de la famille Ilitch dans le downtown et à Midtown.

Figure 3. La répartition des acquisitions de Dan Gilbert et de la famille Ilitch dans le downtown et à Midtown.

Source: The Detroit Free Press24

2.3. « Faire table rase du passé » : la politique de démolition massive à Detroit

  • 25 En particulier dans l’identification des parcelles à détruire et le financement d’études préalables (...)
  • 26 « Blight » signifie littéralement « rouille » ou « cloque ».  
  • 27 Entretien avec le responsable du programme HOME pour la ville de Detroit.

27L’une des critiques adressées à la rénovation urbaine de Detroit réside dans la concentration des capitaux dans les quartiers du downtown et du Midtown. Cependant, la revitalisation de la ville passe également par la transformation de certains quartiers résidentiels de la ville. Cette dynamique est avant tout insufflée par les pouvoirs publics, mais entraîne une participation non négligeable des acteurs privés dans le financement de cette stratégie25. Le traitement de ces quartiers se fait à travers une politique volontariste de démolition à grande échelle (blight removal26) détruisant des blocks entiers, pourtant parfois habités. Ces démolitions sont érigées comme une nécessité pour enrayer la vacance, éviter la propagation de la criminalité et empêcher le déclin de ces quartiers. Néanmoins, cette politique est pratiquée en lieu et place de la réhabilitation que le programme fédéral HOME pourrait pourtant prendre en charge27. Doté de 7 millions de dollars par an, le programme d’aide à la réhabilitation fait pâle figure face à la masse financière obtenue par Detroit pour la lutte contre le blight. Detroit est en effet la ville ayant reçu le plus de fonds dédiés à la démolition. Ainsi, depuis 2008, Detroit a disposé de plus de 150 million de dollars ar la mobilisation de différents fonds publics permettant de démolir près de 11 000 structures en quelques années (Spangler, 2015).

  • 28 Le Hardest Hit Fund faisait en effet partie du programme national TARP (Troubled Asset Relief Progr (...)

28En analysant les fonds alloués à la lutte contre le délabrement urbain, il s’avère que cette politique est devenue centrale pour les pouvoirs publics. Alors que l’équipe municipale précédente était dépendante du montant des fonds fédéraux alloués via le Neighborhood Stabilization Program (NSP), l’administration de Mike Duggan a utilisé la manne financière que représentait le Hardest Hit Fund (HHF) pourtant à l’origine destinée à aider les propriétaires ayant des difficultés à rembourser leur prêt immobilier28. En 2013, alors que les fonds du HHF n’avaient toujours pas été dépensés par l’Etat du Michigan, ce dernier décide en accord avec la ville de Detroit de changer radicalement la nature du programme en permettant d’allouer ces fonds à la démolition de logements délabrés. Cette initiative, rare dans l’histoire des politiques publiques américaines, a été motivée par l’assèchement des fonds du NSP et la nécessité affichée par la mairie de se débarrasser coûte que coûte de ce « cancer urbain », selon les termes utilisés par Mike Duggan. En débloquant 110 millions de dollars pour le blight removal, la municipalité a ainsi doté ses ambitions d’un budget conséquent. Le projet à long terme de l’équipe municipale semble en effet de recréer les conditions propices à un retour d’investissements privés sur ces terrains rasés en vue de l’installation de ménages aux critères socioéconomiques plus désirables. Pour cela, la mairie a choisi de cibler 6 quartiers prioritaires, mettant ainsi fin à la politique de saupoudrage qui caractérisait les stratégies antérieures (Ryan, 2012). Ces quartiers sont définis en tant qu’espaces au « point de basculement » (tipping point), c’est-à-dire au profil socioéconomique privilégié mais menacé par les défis posés par le déclin urbain (DBRTF, 2014). Preuve que la mairie a fait de la démolition sa priorité et que cette politique dépasse la simple « fenêtre d’opportunité » offerte par les fonds fédéraux, le nombre de structures devant être démolies a augmenté de manière exponentielle ces dernières années : ainsi, en 2009, le Detroit Residential Parcel Survey révélait que 9% des maisons à Detroit (soit 3 480) nécessitaient d’être démolies, mais en 2014, le Motor City Mapping Survey considère que ce sont 40 000 structures qui doivent immédiatement être rasées. Alors que l’équipe municipale précédente avait un rythme de démolition de 50 structures par semaine, Mike Duggan a annoncé que ses services en démoliront 300 par semaine. Après un an de mandat, la ville a été capable de démolir 3 800 maisons en 2014 (Gallagher, 2015b), loin des prévisions annonçant 10 000 démolitions annuelles permettant de respecter l’objectif prôné par Mike Duggan d’éradication du blight en 5 années, ce qui reste néanmoins nettement supérieur au bilan de son prédécesseur qui n’en démolissait que 1 500 par an.

  • 29 Lors de nos second et troisième séjours, nous avons pu rencontrer plusieurs ménages qui ont perdu l (...)

29Mais nombreuses sont les associations de quartiers (block group) dénonçant l’instrumentalisation de cette politique de revitalisation, laquelle aurait pour objectif caché de se débarrasser des communautés les plus stigmatisées de la ville. Alors que plus de 60 000 propriétésont été saisies à la suite à la crise financière de 2008, ces associations réclament la fin de cette politique de nettoyage urbain qui fragilise des quartiers entiers en rasant de nombreux logements pourtant réhabilitables pour la plupart29. La volonté de démolir plutôt que de réhabiliter correspond ainsi à l’impératif de liquidité du capital : alors que le marché a historiquement emprisonné le capital dans des structures bâties, la mise en œuvre d’une politique de démolition à grande échelle permet de libérer l’investissement immobilier et d’accélérer la volatilité du capital au sein de ce marché immobilier, élément fondamental de l’urbanisme néolibéral contemporain (Weber, 2002). L’accent disproportionné mis sur la démolition est significatif d’une politique d’austérité : le blight removal constitue aujourd’hui l’unique politique urbaine spécifique financée par des crédits fédéraux, spécifiquement fléchée pour des zones répondant aux critères définis au niveau fédéral. Elle correspond bien en ce sens à une dynamique néolibérale de « destruction créatrice » privilégiant la démolition en lieu et place d’une volonté de produire ou réhabiliter des logements : « la dynamique de démolition actuelle n’est pas la manifestation d’une politique de décroissance urbaine, c’est une tentative de réinitialisation de la croissance en convertissant les territoires les plus coûteux de l’économie sociale urbaine en opportunités nouvelles pour l’investissement » (Hackworth, 2015 : 28).

Figure 4. Cartographie des 6 quartiers ciblés par la démolition à Detroit.

Figure 4. Cartographie des 6 quartiers ciblés par la démolition à Detroit.

Source : Detroit Land Bank Authority (2014)30

2.4. Dépasser l’impératif de marché : l’émergence d’initiatives « alternatives » dans les quartiers résidentiels

30La configuration même d’une ville en décroissance facilite l’éclosion de pratiques déconnectées de l’impératif de marché se concentrant principalement dans les quartiers où ces logiques sont absentes. Ces pratiques permettent également aux acteurs publics de se repositionner à la fois en tant que régulateurs et relais d’initiatives communautaires.

  • 31 Depuis 2009, 70 000 maisons ont ainsi été saisies à la suite d’un défaut de paiement de prêt immobi (...)
  • 32 La DLBA avait été créée en 2008 mais était restée largement inactive. En 2014, Mike Duggan a décidé (...)
  • 33 En septembre 2015, le conseil municipal de la ville devait voter en faveur du Land Lease Program, p (...)

31L’intérêt pour les acteurs publics dans le traitement des quartiers hors du centre-ville se manifeste, on l’a vu, principalement par les opérations de démolition Si elles peuvent être interprétées comme un moyen de retendre le marché immobilier et de faire revenir les investisseurs privés, à l’instar des démolitions des années 1950 (Hackworth, 2014b), elles sont aussi un moyen de stabiliser des quartiers dévastés par des années de « laissez-faire » et par la crise de 2008 qui a durement touché la ville31. Or, 76% des propriétés saisies à la suite de la crise des subprimes à Detroit sont aujourd’hui considérées comme « blighted » (McDonald et Kruth, 2015). Le lien est donc direct entre saisie immobilière, vacance et abandon urbain. Les opérations de démolition peuvent apporter une partie de la solution en nettoyant les parcelles les plus dégradées, mais la question de la réutilisation de ces terrains reste en suspens. C’est dans cette optique que Mike Duggan a relancé la banque foncière de la ville, la Detroit Land Bank Authority (DLBA32) dès son élection afin de mieux réguler les démolitions, de favoriser les réhabilitations tout en attirant de nouveaux propriétaires dans la ville. Prenant exemple sur sa consœur de Flint, la DLBA est traditionnellement chargée de regrouper les parcelles détenues par la municipalité pour les revendre à des investisseurs privés. A Detroit, la DLBA s’est vue confier de nouvelles missions concernant des quartiers résidentiels, en plus de la traditionnelle supervision des démolitions. Elle est ainsi l’administratrice du nouveau programme lancé par la mairie au printemps 2014, le Nuisance Abatement Program, lequel permet de lutter contre l’abandon urbain. Dans certains quartiers déjà ciblés par la démolition, la DLBA a autorité pour délivrer une mise en demeure aux propriétaires n’entretenant pas leur bien immobilier et pour l’acquérir dans le cas où ils refuseraient de le rénover. La DLBA remet alors la propriété aux enchères en offrant aux potentiels acquéreurs des prêts à taux réduits pour faciliter sa rénovation à condition que l’acheteur s’engage à réhabiliter le bien et à l’occuper au minimum plusieurs années. Cette politique de réhabilitation des quartiers résidentiels excentrés s’apparente aujourd’hui à une lutte contre la dépopulation et la vacance dans la ville en permettant certains résidents d’accéder à la propriété à moindre coût au sein de quartiers relativement stables. Fin 2014, soit un an après le lancement du programme, les résultats restent modestes : 350 propriétaires ont accepté de faire des travaux de réhabilitation et 180 propriétés ont été saisies. L’objectif pour 2015 est bien plus ambitieux : émettre 5 000 poursuites judiciaires (nuisance lawsuits)contre des propriétaires négligents (Lewis, 2015). Cependant, ce programme aura permis de sauver 148 maisons sur 149 prévues à la démolition dans le quartier de Boston Edison et 90 sur 120 à Marygrove (Gallagher, 2015c). En ce sens, la banque foncière peut jouer un véritable rôle de stabilisation des quartiers ciblés par une politique de démolition certes parfois excessive dans son traitement de l’abandon urbain. Enfin, la banque foncière est responsable du Side Lot Program, lequel donne la possibilité à des propriétaires de racheter un lot vacant adjacent à leur maison, s’il est possédé par la ville, pour la somme de 100 dollars. Au 25 juillet 2015, la DLBA avait vendu 2 188 lots via ce programme (Ferretti, 2015)33. Outre le lancement de partenariats avec certains organismes à but non lucratif, la banque foncière a conclu un accord en août 2015 avec Quicken Loans pour la réhabilitation de 65 maisons dans 4 quartiers différents de la ville. L’entreprise de Dan Gilbert finance à hauteur de 5 millions de dollars ce Rehabbed & Ready Program permettant de financer les pertes de la DLBA liées au différentiel entre coût de réhabilitation et prix de revente. L’objectif est de retendre les valeurs des propriétés immobilières dans ces quartiers (Helms, 2015).

  • 34 Observation menée en juin 2014 à l’aide d’enquêtés engagés au sein de la Detroit Eviction Defense.

32Ainsi, guidé par la volonté de conserver et d’ancrer durablement dans la ville des ménages propriétaires de leur bien immobilier, le pouvoir municipal entreprend, à travers l’action de sa banque foncière, une variété d’initiatives et d’incitations afin de stabiliser des quartiers marqués par la vacance et le délabrement urbain. Cependant, ces adaptations aux spécificités d’une ville en déclin ne sont pas l’apanage du secteur public. En effet, la ville de Detroit se caractérise par un tissu associatif communautaire très engagé dans la reconversion de terrains vacants en espaces verts et jardins partagés. Le mouvement de l’agriculture urbaine à Detroit est porté par une multitude d’organismes plus ou moins implantés localement. Des fermes urbaines jalonnent le paysage urbain, de l’Eastside avec la Earthworks Urban Farm au Westside avec la D-Town Farm, permettant d’apporter une réponse – certes limitée - au désert alimentaire frappant ces quartiers et de réutiliser les milliers de lots vacants à disposition des résidents. En 10 ans, Detroit aurait ainsi créé plus de 1 600 espaces consacrés aux jardins partagés tout en encourageant les propositions de commercialisation de ces parcelles abandonnées (Paddeu, 2014). L’entrepreneur John Hantz a lancé en 2012 le Hantz Woodlands, un projet de reconversion de 140 lots de l’Eastside en ferme forestière, en rachetant ces terrains dans le cadre d’un accord avec l’Etat du Michigan pour le prix dérisoire de 500 000 dollars (Burns, 2014). Ces initiatives commerciales à grande échelle cohabitent avec des pratiques bien plus localisées d’agriculture urbaine. Lors d’une de nos observations participantes dans un des quartiers durement touchés par la vacance au nord-est de la ville, une enquêtée nous montrait certaines parcelles vides du block converties en jardin partagé où chaque habitant pouvait cultiver ses légumes. Cette initiative avait été prise collégialement par plusieurs résidents dans l’espoir de lutter contre le déclin du quartier en montrant aux yeux de tous qu’il était habité et, surtout, entretenu par ses résidents34. L’ambition semblait ici dépasser la seule problématique alimentaire : la finalité de cet engagement était avant tout de sensibiliser les habitants du block et de les convaincre de s’investir au quotidien dans la préservation du quartier. Ces remarques font écho aux travaux de Flaminia Paddeu (2012), laquelle perçoit les initiatives d’agriculture urbaine à Detroit comme des « pratiques locales, aux moyens modestes, à la limite de la légalité, mises en place par des organisations communautaires à but non lucratif par nécessité face à la crise » (p. 137).

  • 35 Le Detroit Future City plan, financé à hauteur de 150 millions de dollars par la Kresge Foundation, (...)
  • 36 Pour uneliste exhaustive des initiatives encadrées par le DFC, voir : http://detroitfuturecity.com/ (...)

33Si les pratiques alternatives sont conçues en grande partie par de petits groupes d’habitants et certaines associations de quartier, les pouvoirs publics ont récemment lancé le Detroit Future City Framework (DFC). Ce rapport a pour objectif de planifier une ville plus compacte et concentrée sur certains quartiers résidentiels pour les 50 prochaines années35. Il  prend alors la forme d’initiatives relayant certaines pratiques déjà en place dans les quartiers. Le DFC rassemble des fonds issus de programmes fédéraux et municipaux, de donations philanthropiques octroyées par les principales fondations de la ville et les redistribue aux projets portés par les organismes communautaires ancrés dans les quartiers. Le DFC fournit à la fois des moyens financiers et humains à ces initiatives. Désormais organisé en association à but non lucratif, le DFC œuvre à institutionnaliser des innovations alternatives en mettant l’accent, par la technique du « triage urbain », sur la rénovation de certains quartiers et la transformation en espaces verts productifs d’autres quartiers considérés comme trop délabrés pour être sauvés. Le DFC soutient ainsi des initiatives aussi variées que des opérations de déconstruction permettant de recycler les matériaux des structures démolies, la création d’espaces verts tampons autour des autoroutes qui traversent la ville, la création d’un « Département des Quartiers » chargé de la qualité de vie des résidents touchés par le déclin urbain, la mise à jour du plan directeur d’urbanisme de la ville aujourd’hui obsolète, le réaménagement d’espaces vacants en espaces « créatifs » et artistiques…36. Si la plupart de ces résolutions restent très localisées et ne peuvent à elles seules renverser la trajectoire d’un quartier, elles restent néanmoins une tentative, encore en cours d’élaboration, de régulation du déclin urbain par une vision déconnectée de logiques purement marchandes.

  • 37 Celapermettrait de dépasser progressivement l’antagonisme traditionnel du développement urbain à l’ (...)

34Confrontée à un délabrement d’une ampleur rare de certains de ses quartiers, Detroit présente une variété d’initiatives publiques et privées destinées à prendre en charge leur déclin. Dans les zones de la ville où les acteurs de marché refusent de s’implanter, les acteurs publics reprennent progressivement pied à l’aide de la mobilisation d’une partie des habitants. Le secteur privé et ses logiques d’accumulation restent encore très timides dans ces quartiers stigmatisés même si l’engagement récent de Quicken Loans dans un programme de réhabilitation avec la DLBA pourrait rapidement changer la donne37.


***

35L’exemple de Detroit permet de révéler le caractère ambivalent d’une ville en décroissance, d’abord parce qu’elle exacerbe les impératifs néolibéraux et les dynamiques d’austérité urbaine, comme le montrent les projets réalisés dans le centre-ville de Detroit. Ensuite parce qu’elle est aussi un terreau favorable à l’expression d’alternatives au paradigme de la croissance urbaine par le développement d’initiatives publiques et privées en faveur du maintien de résidents dans certains quartiers et d’innovations dans la reconversion d’espaces autrefois stigmatisés.

36Entre occasion en or pour démanteler les restes du « Keynésianisme spatial » (Brenner, 2004) et opportunité pour le développement d’un modèle libéré de logiques purement marchandes, les élites locales à Detroit penchent aujourd’hui en faveur d’un retour rapide de la croissance urbaine et du marché immobilier. Néanmoins, cette réaction néolibérale face au déclin urbain est peut-être temporaire. En effet, le nouveau directeur de l’urbanisme de la ville, Maurice Cox, a récemment annoncé que l’équipe du DFC, en collaboration avec le département d’urbanisme, travaillait à la mise en œuvre d’une nouvelle stratégie pour rationaliser la décroissance de la ville. Les quartiers considérés comme « stables » - c’est-à-dire ceux concentrant les classes moyennes - seront associés aux quartiers délabrés adjacents. Ces derniers seront convertis en espaces verts et productifs, et leurs résidents auront le choix : ils pourront soit déménager vers les quartiers « stables », soit rester dans leur quartier actuel en prenant en charge ces espaces d’agriculture urbaine (McGraw, 2015). Ainsi, en incluant les quartiers les plus déshérités de la ville, en les pensant conjointement avec les quartiers résidentiels regroupant la population aisée de la ville, ce plan incarnerait une réelle alternative à l’échelle de la ville au développement uniquement centré sur le downtown et le Midtown.

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Notes

1 L’un des indicateurs privilégiés par les acteurs locaux pour définir ce « rebond » reste celui du marché du logement. Ainsi, entre 2009 et 2015, le prix de vente moyen d’une maison à Detroit a augmenté de plus de 300%, passant de7 000 dollars à 30 000 dollars(O’Connor, 2015).

2 On considère que la ville connaît de graves difficultés financières depuis les années 1960 : la ville connaît ses premiers déficits budgétaires et doit déjà emprunter pour couvrir l’érosion progressive de son assiette fiscale. Cf. Thomas (1997).

3 Le matériau utilisé pour l’écriture de cet article provient d’une quarantaine d’entretiens semi-directifs avec différents acteurs considérés comme « clés » de la rénovation urbaine (acteurs publics, promoteurs privés et chargés de développement urbain des principales fondations et organisations communautaires) et réalisés lors des troisséjours effectués entre 2013 et 2015 à Detroit (de respectivement 3 mois, 1 mois et 1 mois), de l’analyse de documents cadres des enjeux urbains produits et repris par ces mêmes acteurs, ainsi que d’articles de presse locaux (lesquels suivent de très près la dynamique de revitalisation de la ville : The Detroit Free Press, The Detroit News et Mlive Michigan en particulier).

4 Ce type d’incitation prend le nom de Tax Increment Financing (TIF) : sur un périmètre de rénovation urbaine défini par la ville, l’augmentation anticipée des valeurs immobilières du fait de futurs développements est captée par la municipalité, laquelle, sans avoir encore perçu lesrevenus issus de la taxe foncière indexée sur les valeurs immobilières, emprunte à hauteur de sesprévisions afin de subventionner directement les coûts de développement des projets sur ce périmètre. Pour une analyse fine des TIF et leurs effets sur le développement urbain à Chicago, voir Weber (2010).

5 Ces financements sont en fait bien plus faibles : alors que l’aide fédérale représentait ainsi en moyenne 15% des revenus des gouvernements municipaux en 1977, elle tombe à 3% en 1992 (Eisinger, 1997).

6 En plus d’une forte incitation à mettre en œuvre des politiques urbaines soumises à l’objectif d’attractivité et de développement économiques, l’Etat fédéral a aussi poussé les gouvernements locaux à renforcer leurs politiques de sécurité par l’augmentation des effectifs de police et par la construction accélérée de prisons. Sur la pénalisation de l’Etat néolibéral étasunien, voir Wacquant (2012).

7 Notamment avec le développement systématique du Tax Increment Financing (TIF) qui permet aux agences municipales de spéculer sur des revenus futurs issus des taxes foncières (Davidson et Ward, 2014).

8 S’il est vrai que l’Etat américain a injecté de nombreuses liquidités au sortir de la crise, notamment par l’American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) en 2009 insufflant autour de 135 milliards de dollars, cela doit s’entendre comme un « os keynésien lancé aux Etats fédérés » (Levitin, 2012) et n’a en aucune mesure amélioré la santé fiscale des gouvernements locaux.

9 Ce tournant d’austérité s’explique en grande partie par la collusion des intérêts privés et des élites politiques à Washington et dans les chambres des Etats fédérés : les lobbys les plus conservateurs ont en effet largement participé à la rédaction des textes limitant les dépenses publiques et favorisant la dérégulation des politiques urbaines (Akers, 2013 ; Peck, 2014).

10 Pour une analyse comparée de ce type de rapport dans 5 villes en décroissance (Youngstown, Detroit, Flint, Saginaw et Rochester), voir Hackworth (2015a).

11 Cet argument est issu de la théorie de la « vitre cassée » (broken windows), qui a eu un écho très important aux Etats-Unis. Pour une analyse critique de cette théorie, voir Sampson et Raudenbush (2004).

12 Néanmoins, la phase de mise en œuvre du plan respecte beaucoup moins l’impératif de participation des habitants, ces derniers étant la plupart du temps mis de côté par l’administration (Schatz, 2013). En outre, les limites de chaque quartier visé par la revitalisation ont été définies de telle sorte que la participation des habitants et des associations locales soient la plus encadrée possible (Hollander et Németh, 2011).

13 Au-delà de la construction de logements, les fondations et les organismes communautaires sont mobilisés pour le développement urbain. A titre d’exemple, un consortium d’acteurs privés piloté par la Kresge Foundation finance le projet de tramway – projet phare de cette rénovation urbaine - dans le centre-ville (Midtown) de Detroit à hauteur de plus de 100 millions de dollars (dont 35 millions de dollars financés uniquement par la Kresge), l’Etat fédéral ne s’étant engagé qu’à hauteur de 20 millions de dollars.  

14 Le second tour de la vente aux enchères organisée par le Comté de Wayne en octobre de chaque annéefixe le prix de départ des maisons saisies pour défaut de paiement (taxes foncières ou prêt immobilier) à 500 dollars !

15 Alors que 59% des logements ont été construits avant 1950 à Detroit (Census Bureau, 2013) et que peu ont été réhabilités du fait du départ massif des ménages vers les banlieues, la récente crise des subprimes qui a fortement touché la ville a renforcé la vacance et la dégradation du stock de logements.

16 Le logement « abordable » est une notion floue aux Etats-Unis : il correspondrait à la catégorie des « logements intermédiaires » en France. De manière générale, le montage financier de ces logements « abordables » se fait par l’intermédiaires de crédits alloués par le gouvernement fédéral (dits « crédits LIHTC ») si les constructions respectent un certain niveau de loyer dit « abordable » (défini en fonction de la moyenne des revenus de la métropole). On est ici sur des plafonds de revenus bien supérieurs à ceux du logement social. Sur le cas particulier de Detroit, voir Deng (2011).

17 Soit un salaire de 3 162,50 dollars par mois.

18 Entretien réalisé en Avril 2015.

19 Entretien réalisé en novembre 2013.

20 Entre 2009 et 2015, la valeur moyenne du prix de vente d’une maison est passée de 132 000 à 230 000 dollars, soit une augmentation de 174%, dans le census tract 4820, lequel englobe le quartier de Midtown (Reindl et Tanner, 2015).

21 Ce rapport réalisé par la Hudson-Webber Foundation est accessible ici : http://detroitsevenpointtwo.com/.

22 Entretien réalisé en avril 2015.

23 Il est intéressant de noter que la municipalité sous Coleman Young avait déjà financé la quasi-intégralité de la construction de la première salle de hockey d’Ilitch dans les années 1970, bien que la ville ait réussi à négocier un prix de location de la salle. L’effet sur la revitalisation du centre financier avait été nul (Thomas, 1997). Thomas Sugrue, historien et spécialiste de la ville, souligne lui aussi l’échec d’une telle stratégie et alerte quant au développement inégal que généreront les projets de rénovation en cours (Cf. Gallagher, 2014).

24 Disponible ici : http://www.freep.com/article/20140727/NEWS01/140726004.

25 En particulier dans l’identification des parcelles à détruire et le financement d’études préalables à la démolition.

26 « Blight » signifie littéralement « rouille » ou « cloque ».  

27 Entretien avec le responsable du programme HOME pour la ville de Detroit.

28 Le Hardest Hit Fund faisait en effet partie du programme national TARP (Troubled Asset Relief Program) voté par le Congrès en octobre 2008 sous l’administration de George W. Bush à la suite de la crise financière qui a touché le pays. Il fut doté de 475 milliards de dollars.

29 Lors de nos second et troisième séjours, nous avons pu rencontrer plusieurs ménages qui ont perdu leur bien à la suite de la crise des subprimes et beaucoup nous ont fait savoir que leur logement avait été détruit alors qu’il était encore dans un état salubre. Pour des exemples d’engagement communautaire en faveur de la réhabilitation et en opposition explicite à la politique de blight removal, voir la Detroit Eviction Defense : http://detroitevictiondefense.org/, ou l’Urban Development Corporation : http://urbandevelopmentcorp.org/.

30 Carte accessible sur: http://detroitography.com/2014/09/22/map-hardest-hit-fund-demolitions-in-detroit/ reprise par le site collaboratif « Detroitopography » mais créée par la banque foncière de la ville.

31 Depuis 2009, 70 000 maisons ont ainsi été saisies à la suite d’un défaut de paiement de prêt immobilier, soit 18,5% de l’ensemble des logements de la ville (DBRTF, 2014).

32 La DLBA avait été créée en 2008 mais était restée largement inactive. En 2014, Mike Duggan a décidé de la relancer en l’érigeant comme institution de référence dans l’identification, la gestion et la revente des parcelles urbaines à nettoyer.

33 En septembre 2015, le conseil municipal de la ville devait voter en faveur du Land Lease Program, permettant aux habitants de louer pour 25 dollars par an des lots vacants détenus par la DLBA. La ville espère qu’entre 20 000 et 40 000 lots vacants seront loués grâce à ce programme et utilisés à des fins correspondant aux objectifs des block clubs ou des associations de quartier. Mike Duggan espère que dans 3 ans le prix de ces terrains aura suffisamment augmenté pour pouvoir construire de nouvelles maisons (Ferretti, 2015).

34 Observation menée en juin 2014 à l’aide d’enquêtés engagés au sein de la Detroit Eviction Defense.

35 Le Detroit Future City plan, financé à hauteur de 150 millions de dollars par la Kresge Foundation, a été publié en 2012 par David Bing qui avait annoncé que les résidents habitant dans les zones ciblées par une reconversion vers un usage non résidentiel devraient être forcés à déménager et à intégrer les quartiers résidentiels à densifier : 88 000 personnes sont potentiellement concernées par un relogement forcé (Clement, 2013 ; Kirkpatrick, 2015). Mal accueilli lors de sa médiatisation, ce plan n’a généré aucune incitation au relogement à ce jour.

36 Pour uneliste exhaustive des initiatives encadrées par le DFC, voir : http://detroitfuturecity.com/initiatives/.

37 Celapermettrait de dépasser progressivement l’antagonisme traditionnel du développement urbain à l’américaine, marqué par l’opposition entre intérêts des acteurs privés (business interests) et intérêts des habitants, et recoupant la polarisation spatiale classique entre downtown et quartiers résidentiels. Cf. Levine (1987).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Le modèle de développement urbain américain.
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/5267/img-1.png
Fichier image/png, 72k
Titre Figure 2. La zone privilégiée de la rénovation urbaine (Greater Downtown Area).
Crédits Source : 7.2 SQ MI Report (2013)21.
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/5267/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 224k
Titre Figure 3. La répartition des acquisitions de Dan Gilbert et de la famille Ilitch dans le downtown et à Midtown.
Crédits Source: The Detroit Free Press24
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/5267/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 356k
Titre Figure 4. Cartographie des 6 quartiers ciblés par la démolition à Detroit.
Crédits Source : Detroit Land Bank Authority (2014)30
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/5267/img-4.png
Fichier image/png, 757k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Henri Briche, « « Urbanisme d’austérité » et marginalisation des acteurs publics d’une ville en déclin : le cas de la rénovation urbaine à Detroit », Métropoles [En ligne], 18 | 2016, mis en ligne le 15 juin 2016, consulté le 21 août 2017. URL : http://metropoles.revues.org/5267

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Auteur

Henri Briche

Doctorant en science politique à l’Université Jean Monnet de Saint-Etienne
Laboratoire TRIANGLE, UMR 5206
henri.briche@hotmail.fr

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