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Savant et politique dans le renouvellement de l’action publique. Retour sur une expérience de production de connaissance scientifique au service d’un Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire

Laure Casanova Enault, Jacques Garnier et Hélène Reigner

Résumés

C’est une vieille question que celle du rapport entre le savant et le politique. Depuis l’ouvrage de Max Weber, cette question n’a cessé d’être renseignée et théorisée en cherchant à typer la nature de ce rapport (Habermas, 1973).
S’appuyant sur ces travaux, cet article propose un retour réflexif sur une expérience de participation à un conseil scientifique auprès d’un Conseil Régional dans le cadre du processus de révision du Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT). Analysant rétrospectivement cette expérience, les auteurs de cet article relatent les rapports évolutifs entre les instances administratives et politiques de la grande collectivité territoriale et le conseil « créé » par elle ; rapports alternativement empreints de connivences et de frustrations, de consensus et de déceptions, de défiance et de confiance ; rapports, enfin, qui témoignent de ce que la « créature » scientifique voulue par l’acteur public s’est affirmée et émancipée de manière en partie inattendue.
Cet article vise donc à mettre en évidence et à objectiver les conditions de cette affirmation et de cette émancipation. La première partie présente le cadre institutionnel et les conditions de création du conseil scientifique. La deuxième partie analyse le processus singulier de production de connaissance opéré par ce conseil scientifique, notamment autour des enjeux liés à la métropolisation. La troisième partie analyse les conditions de mise en place d’une relation originale avec la collectivité territoriale dans laquelle la posture du savant et celle du politique se sont conjuguées sans déborder de leurs limites respectives.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Sous l’impulsion d’une série de lois votées dans les années 2000, en particulier la loi LOADDT de 1 (...)
  • 2 Comités consultatifs, commissions, assises, forums, « grenelles », etc.

1Dans les processus de préparation et de mise en œuvre de l’action publique, une tendance lourde s’est développée au cours des dernières décennies au moment même où se généralisaient et se banalisaient les instances de démocratie participative1 : le recours aux experts (Barone, 2010). A cette occasion se sont intensifiés et généralement reconfigurés les rapports entre les acteurs publics et ceux de la connaissance scientifique, notamment en sciences sociales. Parmi les nombreuses institutions créées dans cette perspective2, les conseils scientifiques se sont trouvés démultipliés. Très souvent liée à la montée des incertitudes, la création de ces conseils a constitué aussi, la plupart du temps, un moyen d’affronter la crise de légitimité du politique (Morlino, 2010), en particulier dans des circonstances où les modalités classiques de décision démocratique pouvaient s’avérer insuffisantes face à la complexité des situations à analyser et des problèmes à résoudre. Dans cette conjoncture, la qualité d’expert et la fonction des conseils scientifiques se sont, certes, trouvés valorisées. Les uns et les autres n’en ont pas moins connu des positions et des statuts très divers pas toujours bien définis (Hassenteufel, 2011) et une efficacité souvent incertaine.

2S’agissant des démarches de stratégie et de planification territoriale, les collectivités territoriales et les intercommunalités sont, depuis le début des années 2000, incitées à élaborer une vision prospective de leur territoire selon de nouvelles modalités de gouvernance intégrant la concertation, les processus participatifs, la veille et l’évaluation, etc. Ces pratiques accentuent encore la nécessité de l’appel aux experts et tout particulièrement de la sollicitation des conseils scientifiques. Mais, ici comme ailleurs, leur position, leur statut et leur efficacité demeurent incertains (Cadiou 2006, Robert 2008, Draetta et Labarthe, 2011).

3C’est une vieille question que celle du rapport entre le savant et le politique. Depuis l’ouvrage de Max Weber, cette question n’a cessé d’être renseignée et de nouveaux travaux ont théorisé et typé la nature de ce rapport. En matière de politique publique, le philosophe Jürgen Habermas (1973) distingue trois modèles : le « modèle décisionniste » selon lequel le politique fait appel au savant pour éclairer sa décision par des éléments de nature technique tout en restant libre de tenir ou de ne pas tenir compte de l’avis des experts (1), le « modèle technocratique » dans lequel les experts, du fait de leurs compétences techniques et de leurs savoirs scientifiques, déterminent les décisions des politiques qui se trouvent en position d’exécutants (2), le « modèle pragmatique » dans lequel d’autres acteurs, notamment les citoyens, participent de manière pluraliste à la formulation des enjeux de la décision publique et dans lequel l’expert devient un acteur parmi d’autres selon un processus hybride à l’occasion duquel il peut à la fois partager son expertise, expliciter et mettre en débat les enjeux de la décision publique (3).

4Les formes actuelles d’élaboration des documents de planification territoriale, fortement empreintes jusqu’ici du « modèle décisionniste », ont tendance, même si c’est encore de manière modérée, à emprunter des éléments au « modèle pragmatique ». Le statut des experts et des conseils scientifiques s’en trouve encore plus incertain, indéterminé et instable. Deviennent-ils des pédagogues, des vulgarisateurs, des intermédiaires catalyseurs de consensus (Hassenteufel, 2011) ? Sont-ils des traducteurs de connaissance ou produisent-ils une connaissance spécifique ? En acceptant d’être directement ou indirectement associés à la décision publique, ne sont-ils pas « contraints de transgresser les règles du monde (savant) auquel ils appartiennent » ? Ne sont-ils pas conduits à « outrepasser la frontière qui sépare le travail scientifique de l’exercice du jugement » (Robert, 2008 : p. 316) ?

5Ayant opéré pendant deux ans auprès d’un Conseil Régional dans le cadre du processus de révision du Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT), le conseil scientifique dans lequel les trois auteurs de cet article ont accepté de s’impliquer, aux côtés de dix autres savants, constitue un analyseur susceptible de préciser ce questionnement et d’y apporter quelques éléments de réponse. Entre les instances administratives et politiques de la grande collectivité territoriale et le conseil « créé » par elle, un rapport évolutif s’est établi, alternativement empreint de connivences et de frustrations, de consensus et de déceptions, de défiance et de confiance. De ce rapport, cependant, est résulté chez nous le sentiment que la « créature » scientifique voulue par l’acteur public s’est affirmée et émancipée de manière en partie inattendue ; d’abord, en produisant un ensemble de connaissances ni tout à fait scientifiques ni tout à fait expertes, ni tout à fait profanes ; ensuite, en inventant avec les instances décisionnelles du Conseil Régional une relation d’apprentissage réciproque qui n’avait pas été imaginée a priori et qui s’avère potentiellement utile à la décision publique.

  • 3 Les sept notes, collectivement élaborées à l’occasion de séminaires d’une journée chacun, ont été r (...)

6Le présent article vise à mettre en évidence et à objectiver les conditions de cette affirmation et de cette émancipation. Il s’appuie sur deux types de sources. En premier lieu, il mobilise une grande variété de documents écrits traitant de problèmes et de problématiques dont l’institution régionale s’est saisie et à propos desquels elle sollicite le conseil scientifique : documents de planification territoriale émanant du Conseil régional, résultats des travaux de recherche empirique réalisés par plusieurs membres du conseil scientifique, études socio-économiques et environnementales commandées par l’institution régionale à des cabinets de consultants et, surtout, les sept notes de problématique collectivement élaborées par le conseil scientifique au cours des trois premières années de sa mission3. En second lieu, cet article s’appuie également sur un matériau plus ethnographique, recueilli par l’observation participante, et plus délicat à objectiver : échanges oraux plus ou moins formels, déroulement des réunions notamment.

7La première partie de cet article présente le cadre institutionnel et les conditions de création du conseil scientifique. La deuxième partie analyse le processus singulier de production de connaissance opéré par ce conseil scientifique. La troisième partie analyse les conditions de mise en place d’une relation originale avec la collectivité territoriale dans laquelle la posture du savant et celle du politique se sont conjuguées sans déborder de leurs limites respectives.

1. La dialectique du créateur et de la créature : naissance d’un conseil scientifique

8Ce premier temps de l’article revient sur l’installation, en décembre 2011, d’un conseil scientifique, souhaitée par un Conseil Régional, dans le cadre d’un processus de révision de son Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT). Afin de planter le décor, nous rappellerons les principaux éléments de contexte qui ont présidé à la création de ce conseil scientifique. Puis, de manière réflexive, nous dresserons un portrait des scientifiques investis dans cette instance pour expliquer comment celle-ci s’est progressivement et collectivement affirmée, au-delà des attentes de ses créateurs.

1.1. Les raisons du créateur : la commande du Conseil Régional

  • 4  Ce schéma voulu par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOA (...)
  • 5 Parmi les 22 régions françaises, une dizaine seulement ont finalisé le processus d’élaboration de l (...)

9Un SRADDT est un document de prospective et de planification régionale qui fixe « les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional »4. Son élaboration est un exercice non obligatoire, révisable tous les cinq ans, pensé pour accompagner la négociation des contrats de plan Etat-Région (CPER)5. Le SRADDT fixe un cadre de référence et de recommandation non prescriptif et non opposable aux autres documents d’urbanisme tels que les SCOT (schémas de cohérence territoriale) ou les PLU (plans locaux d’urbanisme). Dès lors, élaborer un SRADDT, et a fortiori actualiser un SRADDT, sont des exercices révélateurs de l’expression d’un volontarisme politique de la part des Conseils Régionaux. Dans la région dont il est question ici, les élus du Conseil Régional ont adopté le SRADDT dès 2006 et, dès 2011, le processus de révision du SRADDT a été acté. Les motifs de cette révision, tels qu’ils ont été énoncés par la région, sont rappelés dans la figure 1.

Figure 1. Présentation de la révision du SRADDT de 2006 par le Conseil Régional

 « C’est au terme d’un processus d’élaboration fondé sur une importante phase participative que le SRADDT de la Région a été adopté le 10 novembre 2006. Après cinq années de mise en pratique, en tant que véritable cadre stratégique du projet territorial, le moment est venu de l’actualiser.

Depuis les premiers travaux d’élaboration du SRADDT, les territoires ont bien évolué, redessinés par de multiples schémas d’aménagement, stratégies de planification et projets de développement (SCOT, contrats de développement, contrats de pays, charte de PNR…).

Alors que les territoires se réinventent quotidiennement, le SRADDT, pour jouer son rôle d’ensemblier, doit impérativement avoir un cadre de référence évolutif. Pour sa révision, la Région a souhaité ainsi prendre en compte les enjeux fondamentaux déjà mis en avant sur le territoire mais également intégrer les mutations législatives, institutionnelles, économiques, sociales et environnementales qui, peu à peu, se dessinent et modifient les équilibres de notre territoire.

La prise en compte de ces dimensions permet de définir une vision collective et partagée, de proposer un cadre de référence pour les futures politiques de développement et d’aménagement du territoire et de promouvoir une stratégie de moyen et long termes pour notre région. »

Source : site internet du conseil régional, consulté le 13 février 2014

10C’est dans ce contexte qu’est créé un conseil scientifique. Sans nul doute, les instigateurs de ce conseil scientifique en attendent un soutien pour accompagner un exercice de planification stratégique et prospectif périlleux et toujours en quête de légitimité. En effet, n’étant pas prescriptif, il est nécessaire que le SRADDT apparaisse comme suffisamment crédible et légitime pour susciter la participation et l’adhésion des autres collectivités (conseils généraux, gouvernements intercommunaux, communes) œuvrant sur l’espace régional. Mais ce besoin de légitimité ne s’exprime pas seulement dans l’affirmation de la région vis-à-vis de l’extérieur. Il est aussi rendu crucial par les rapports d’influence complexes, souvent tendus et peu coopératifs, entre les grandes directions concernées au sein des services régionaux : celle en charge de l’aménagement du territoire et des transports, d’une part, celle chargée de l’innovation, de l’économie et de la formation d’autre part, celle qui porte la planification stratégique et le développement soutenable –et donc le SRADDT-, enfin. Au sein de ce jeu, la direction de la planification stratégique en charge de la révision du SRADDT est dans une posture délicate. Il n’est, dès lors, pas anodin de mentionner que la volonté d’installer un conseil scientifique émane très directement de cette direction.

11À ces éléments d’ordre institutionnel s’ajoutent, pour comprendre le contexte de création du conseil scientifique, des éléments d’ordre économique et social. En effet, les orientations du SRADDT de 2006 sont rendues obsolètes du fait de l’évolution rapide et imprévue d’indicateurs majeurs (des prévisions démographiques et une conjoncture économique nettement révisées) et de réformes territoriales d’ampleur (la volonté de l’Etat de donner un statut juridique aux métropoles). En quête de légitimité, le processus de révision du SRADDT est donc un exercice politique délicat, pétri d’incertitudes en même temps que soumis à l’accélération des temps et des cycles.

12Le décor étant planté, quelle est la nature de l’expertise sollicitée par le Conseil Régional auprès de ce conseil scientifique ? Si l’on se réfère à la classique typologie établie par J. Habermas (1973), la création d’un conseil scientifique pour accompagner la révision du SRADDT s’inscrit nettement dans le « modèle décisionniste ». Le conseil scientifique est en effet mandaté par le Conseil Régional, dans une logique informationnelle de réduction d’incertitude, afin d’obtenir des avis et des éclairages, dont il tiendra compte ou non. Cette instance est donc subordonnée au pouvoir du politique. Il est attendu du conseil scientifique, officiellement missionné par une délibération de l’assemblée du Conseil Régional, qu’il apporte son aide à la décision publique pour cadrer et recadrer les grands enjeux auxquels est confrontée la région et émettre quelques points de vue critiques et distanciés (figure 2). Plus encore, l’agenda scientifique de ce conseil est initialement assez fortement orienté par le Conseil Régional. Trois thèmes considérés comme cruciaux sont ainsi suggérés pour amorcer le travail collectif du conseil : la métropolisation, le rapport économie résidentielle/économie productive et les solidarités.

Figure 2. Présentation des missions du conseil scientifique par le Conseil Régional

 « L’essentiel de la mission du conseil scientifique est de :
• Objectiver les réflexions échangées et les débats engagés lors des « Rendez-vous de SRADDT »
• Contribuer, par son avis, à sécuriser ou évaluer chacune des séquences du processus de révision (diagnostic et enjeux, orientations stratégiques, mise à disposition et vote du schéma)
• Attirer l’attention sur d’autres enjeux qu’il serait nécessaire de prendre en compte
• Contribuer à l’élaboration du schéma par des éclairages particuliers sur des éléments de diagnostic, sur des concepts ou sur des propositions nécessitant des approfondissements de recherche

Source : site internet du conseil régional, consulté le 13 février 2014

13Pour autant, la commande initiale faite au conseil scientifique est aussi assez lâche et floue. Il est par exemple complètement libre de ses méthodes de travail tout autant que de la nature de ses « livrables ». La diffusion de ces derniers, sur le site internet dédié à la révision du SRADDT nécessite, en revanche, l’aval du Conseil Régional. Le conseil scientifique est aussi, et cela s’avèrera déterminant, mandaté pour une durée indéterminée. Cette perspective d’un travail au long cours, souhaitée par le Conseil Régional, s’inscrit dans la volonté de mettre en place de nouvelles modalités de veille scientifique et prospective au service d’une révision en continu du SRADDT.

14Cette grande liberté laissée au conseil scientifique contient les germes de son affirmation. Encore fallait-il que les treize individus composant cette instance parviennent à en faire une instance collective et collégiale.

1.2. Des raisons de l’engagement individuel à la dynamique collective d’un conseil scientifique

15Les treize experts sollicités pour composer le conseil scientifique ont en commun d’être détenteurs d’un savoir spécialisé et pour une forte majorité d’entre eux d’avoir déjà l’expérience de la mise de ce savoir en situation d’expertise (CRESAL, 1985). La direction de la planification et de la prospective, et en son sein la mission SRADDT, est à l’origine de la désignation de deux coprésidents du conseil scientifique tout autant que de celle de ses membres. Les deux coprésidents n’ont que très marginalement influencé les recrutements au sein du conseil scientifique. Quelques principes ont guidé la composition de ce dernier et ont effectivement façonné sa composition : recherche de la parité homme-femme, recherche d’un renouvellement générationnel, recherche aussi d’un équilibre dans la représentation des disciplines et des institutions scientifiques, recherche enfin d’experts localisés sur le territoire régional et bons connaisseurs de ce dernier.

Figure 3. Composition du conseil scientifique mis en place en 2011 dans le cadre de la révision du SRADDT

Les coprésidents
Laure CASANOVA ENAULT, géographe, maître de conférences
Jacques GARNIER, économiste, maître de conférences

Les membres
Rémi BELLE, chef du service études statistiques évaluation, Direction Régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE)
Jacques BOULESTEIX, astrophysicien, directeur de recherche CNRS
André CHANZY, agronome, directeur de recherches INRA
Roseline ARNAUD-KANTOR, économiste, professeure agrégée de gestion
Manon LAMBERT, chargée d'études et d'observatoire, chambre régionale de l'économie sociale et solidaire
Philippe LANGEVIN, économiste, maître de conférences
Jean Philippe DE PLAZZAOLA, statisticien, chef de projet, INSEE
Hélène REIGNER, politiste, chargée de recherche à l’IFSTTAR
Thierry TATONI, écologue, professeur des universités
Christine VOIRON-CANICIO, géographe, professeur des universités
Jean-Benoît ZIMMERMANN, économiste, directeur de recherche CNRS

16Si l’on se risquait à typer les raisons de l’engagement individuel, les treize experts bénévoles parties prenantes du conseil scientifique, dont l’interconnaissance initiale reste somme toute assez limitée, pourraient être sommairement répartis dans trois catégories.

17Un premier groupe rassemble les « savants les plus demandés » (Massardier, 1996). Ces universitaires sont à la fois plus anciens et plus masculins que la moyenne du groupe. Au cours de leur carrière, ils ont noué avec le Conseil Régional des relations de coopération, de partenariat et d’expertise qu’ils continuent d’entretenir alors même que certains d’entre eux peuvent désormais être à la retraite. Au cours du temps, ils ont acquis une multipositionnalité au sein de l’espace régional en participant à différentes instances en lien avec le développement régional, à la fois du côté de la recherche et du côté de l’action publique. Leur ancienneté et leur multipositionnalité leur confèrent un statut d’universitaires reconnus et écoutés pour leurs discours experts tout autant qu’elles sont le socle de leur indépendance : leur carrière s’est faite à l’université et n’est plus à faire. Leur investissement dans le conseil scientifique auprès du conseil régional leur permet de porter une parole, un point de vue qui s’appuie sur leur connaissance scientifique du domaine et parfois sur un engagement plus militant, citoyen et politique.

18Un second groupe rassemble des universitaires que l’on pourrait qualifier d’ « universitaires appliqués ». Plus jeune et mixte du point de vue de l’équilibre homme-femme, ce groupe est composé d’enseignants-chercheurs, déjà expérimentés et reconnus, mais moins aguerris à l’exercice de l’expertise que le groupe précédent et moins connus des services du Conseil Régional. Ces entrants voient dans cette expérience une occasion de sortir de leurs laboratoires respectifs pour mettre à l’épreuve leurs savoirs, leurs modèles et leurs visions du monde. S’ils sont désireux d’apporter leur contribution au conseil scientifique, leur trajectoire académique ascendante limite leur disponibilité : ils ne sont pas là pour perdre leur temps.

19Un troisième et dernier groupe est composé des « experts de la donnée », occupant des fonctions pointues d’étude et d’observation (directeur de service d’études ou chargés d’études). Représentant des institutions productrices de connaissances, dont l’aval est nécessaire pour intégrer le conseil scientifique (ce qui n’est pas le cas des universitaires), leur compétence individuelle et leur expérience sont mises au service d’un champ d’intervention ou de méthodes.

20Si les raisons de l’engagement sont différenciées, plusieurs facteurs permettent d’expliquer l’affirmation collective du conseil scientifique.

21En premier lieu, l’affirmation du conseil scientifique comme collectif doit beaucoup aux liens qui se sont progressivement noués entre les trois sous-groupes précédemment décrits. Cette dynamique a probablement été facilitée par la désignation, dès la mise en place du conseil scientifique, de deux coprésidents aux profils contrastés : expérimenté et multipositionné pour l’un, désireux d’exprimer sans autocensure ce qu’il pense, ce qu’il sait et ce dont il doute ; jeune, moins aguerrie à l’expertise et soucieuse que le temps consacré au conseil scientifique soit un temps utile qui débouche rapidement sur des productions rigoureuses pour l’autre. Indéniablement, la complémentarité de ce duo hybride a eu des effets sur l’ensemble du groupe. Peut-être les jeunes entrants se sont-ils montrés timides lors des toutes premières réunions du conseil scientifique, laissant s’exprimer leurs aînés à la fois plus à l’aise avec les codes de l’exercice et très bons connaisseurs de l’espace régional. Rapidement pourtant, ils ont osé questionner les anciens, affirmer des points de vue parfois singuliers en séance, et échanger avec les représentants du conseil régional présents sans l’entremise des multipositionnés. Les « savants les plus demandés », parfois surpris, parfois amusés, parfois bousculés ont dans l’ensemble bien accepté cette affirmation des « universitaires appliqués ». Cette ouverture du jeu entre les deux premiers groupes, en ouvrant l’espace de discussion et de controverses, a aussi favorisé l’inclusion des « experts de la donnée » dans les débats. En effet, les discussions sur le cadrage des enjeux régionaux (métropolisation, solidarités territoriales et développement régional entre économie résidentielle et économie productive, présentés dans la seconde partie de cet article) ont nécessairement débouché sur des débats concernant la mesure des phénomènes à l’œuvre, la nature des données disponibles et, plus largement, sur les enjeux sociaux et politiques de la production de données statistiques (Desrosières, 2005). Progressivement, les trois catégories de savants ont donc trouvé un intérêt à échanger entre eux au sein du conseil scientifique et à y développer collectivement une posture de distanciation favorisée par la conjonction de leurs itinéraires et de leurs positions sociales (Memmi, 1996).

22A côté de cette dynamique interne, le conseil scientifique doit également s’affirmer et définir sa place et son rôle par rapport aux autres protagonistes et partenaires de la révision du SRADDT : les élus régionaux, les fonctionnaires, chargés de mission et chargés d’études régionaux, le CESER (Conseil Economique, Social et Environnemental Régional), les consultants, les citoyens participant aux opérations de consultation décentralisées dans les différents départements de la région. Tous vont influencer l’ingénierie de la révision et jouer un rôle dans l’élaboration de son contenu. Afin de se différencier de ces différents acteurs et instances, les membres du conseil, assez rapidement, sont convaincus qu’ils ne pourront être vraiment utiles qu’en jouant un rôle de groupe-test critique, groupe « poil à gratter », instance de regards distanciés, décalés, voire critiques.

23Cette affirmation du conseil scientifique va se traduire par un rythme soutenu de rencontres dédiées au travail collectif. La première année de sa mise en place a donné lieu, par exemple, à une dizaine de séances de travail. De surcroît, le travail hors séance fourni par les membres de ce conseil (rédaction de notes écrites individuelles, diffusion d’articles et de lectures, etc.) a eu pour effet d’accroître significativement l’intensité des séances de travail. Si les contraintes temporelles liées au calendrier imposé de révision du SRADDT sont à l’origine de cette fréquence soutenue et de cette intensité des échanges, force est de constater que le conseil scientifique a fait de cette cadence imposée son rythme de croisière. Rapidement, il a produit des textes collectifs sur les thèmes souhaités par le Conseil Régional certes, mais rapidement également, il a reconfiguré la commande, voire s’en est affranchi.

24Ainsi, alors que les conditions initiales de la commande et de l’installation du conseil scientifique placent bel et bien les treize savants dans un modèle d’expertise décisionniste, progressivement, cette expertise va glisser vers le « modèle pragmatique ». De fait, si le conseil opère une traduction des problèmes publics au prisme d’un savoir savant, il est en attente d’une retraduction, par le Conseil Régional, de ses productions dans la sphère de l’action publique et politique de la Région. Attendu sur le registre de la boite à idées, sur celui de vulgarisateur, le conseil scientifique s’est autorisé à émettre des avis critiques et distanciés sur les orientations en construction du futur SRADDT. Il s’est affirmé comme un intermédiaire, ayant vocation à attirer l’attention sur des problèmes particuliers et à œuvrer à l’organisation de confrontations et de recherches de compromis entre les différentes parties prenantes. Il s’est aussi très vite et très volontiers saisi de la perspective, envisagée par le Conseil Régional, d’une démarche de révision permanente du SRADDT qui serait accompagnée d’un conseil scientifique, lequel pourrait poursuivre, selon un nouvel horizon temporel, le travail initié.

2. Un processus singulier de production de connaissance

25La mission de transfert de connaissance confiée au conseil scientifique par la Région l’a incitée à s’assurer, au moment de sa composition, de sa représentativité du point de vue des sciences, domaines et institutions ayant à voir avec l’aménagement du territoire, ouverture pluridisciplinaire qui facilite une approche holistique utile dans ce domaine. Or, ainsi qu’on l’a expliqué plus haut, plus qu’une somme de porte-voix de disciplines ou d’institutions, plus qu’une somme d’individus, ce conseil scientifique a fait sens comme collectif. Il a ainsi dépassé les objectifs qui lui étaient assignés au départ pour jouer un rôle moteur dans la production de savoirs nouveaux. A plusieurs égards, ces savoirs relèvent d’une catégorie singulière. Ils résultent d’un processus de construction collective, ont été influencés par différents contextes politico-institutionnels et ont donné lieu à des apports originaux vis-à-vis des services et élus de la Région. Assurément d’un genre nouveau, ces savoirs ne sont pour autant ni tout à fait scientifiques, ni tout à fait experts, ni tout à fait profanes. Leur nature est indéterminée, leur statut est incertain. L’instance d’un conseil scientifique offre-t-elle les conditions et la capacité de produire des savoirs nouveaux ? Quelle est l’incidence de la nature indéterminée de ces savoirs sur leur diffusion ?

2.1. Une émancipation vis-à-vis des canons de la démarche scientifique

26En préalable de la contribution du conseil scientifique au diagnostic révisé du SRADDT, un accord a été pris collectivement sur plusieurs principes méthodologiques, briques de base d’un protocole de travail. Plus qu’un simple réflexe universitaire, il faut y voir là une volonté de la part de ses membres de singulariser la contribution du conseil scientifique par rapport à celle des autres contributeurs (en particulier le CESER - Conseil Economique Social Environnemental Régional -, et l’AMO - Assistance à Maîtrise d’Ouvrage -) et d’optimiser le temps investi au sein de ce conseil.

27Ces principes tiennent compte des compétences, des volontés, des attentes des membres du conseil scientifique, d’une part, et des contraintes institutionnelles imposées par l’exercice de révision d’un document de planification régionale d’autre part. Ils se rapportent à quatre phases de la démarche de recherche scientifique (la construction de l’objet de recherche, la production de connaissance, la validation des résultats, leur communication-diffusion), lesquelles ont ainsi été redéfinies dans leurs principes (figure 4).

Figure 4. Principes méthodologiques suivis par le conseil scientifique pour accompagner la révision du SRADDT

  • 6 Etudes, rapports, comptes rendus de réunions de démocratie participative, etc.

Contraintes imposées par la révision du SRADDT

Exigences que s’impose le Conseil Scientifique

La construction de l’objet d’étude et de recherche

• Objet intégrant les trois phénomènes (la métropolisation, l’économie résidentielle, les proximités /solidarités régionales) qui ont fait apparaître l’obsolescence du diagnostic de 2006 et ont accéléré sa révision.

• Objet ayant une portée politique.

• Objet complexe qui nécessite un éclairage pluridisciplinaire.

• Objet porteur de lignes de controverse et/ou de polémique.

La production de connaissance

• Séquence alimentée par des écrits « déjà là »6 fournis par le Conseil Régional.

• Séquence alimentée par des travaux scientifiques (mutualisation des bibliographies disciplinaires).

• Processus de production de connaissance au cours duquel le passage de la production individuelle à la production collective est maîtrisé et qui ne cherche pas le consensus.

La validation des productions du Conseil Scientifique

• Etape ignorée (au départ) par le Conseil Régional.

• Validation à l’unanimité des écrits collectifs.

La communication-diffusion des productions du Conseil Scientifique

• Impératif temporel de déboucher sur un texte soumis aux votes des élus régionaux.

• Indépendance des écrits du Conseil Scientifique.

• Vulgarisation scientifique auprès de la société civile via le site Internet de la révision du SRADDT.

28La conjonction des principes imposés par le Conseil Régional et des conditions exigées par le conseil scientifique a contribué à spécifier les quatre temps de la démarche.

29Dans un premier temps, les enjeux d’étude et de recherche proposés par la Mission SRADDT du Conseil Régional et fondés sur des éléments doxiques (Bourdieu, 1997) sont examinés dans l’esprit du « scepticisme organisé » caractéristique de toute pratique scientifique (Merton, 1945). Bien que des indications relativement précises aient été suggérées par le Conseil Régional, le conseil scientifique s’est en effet accordé sur un principe de liberté de choix de ses objets d’étude et de recherche pour répondre à un impératif d’indépendance et d’autonomie du conseil. C’est ainsi que les points saillants et les paradoxes révélés à l’occasion des débats sur l’aménagement du territoire régional ont été analysés dans le but de formuler des enjeux scientifiquement étayés et d’en esquisser une interprétation politique.

30Le processus de production de connaissance engagé par le conseil, second temps de la démarche, s’est appuyé sur un certain nombre de matériaux à caractère scientifique mis à disposition par le Conseil Régional ou par les membres du conseil scientifique. Ce processus a donné lieu à la rédaction de notes écrites individuelles discutées à l’occasion de séminaires, puis à la rédaction de notes collectives relatant, non pas un propos consensuel, mais un propos structuré autour de lignes de controverses afin de souligner des choix politiques possibles.

31C’est sur la base de ces textes, qui cristallisent les exigences de rigueur des membres du conseil scientifique, que ce dernier a consacré un troisième temps de sa démarche à la validation de ses travaux (en interne et à l’unanimité). Resté à l’écart de ce processus pendant toute la séquence de révision du diagnostic territorial, le Conseil Régional a souhaité s’assurer que les écrits du conseil scientifique produits au cours de la phase stratégique d’élaboration du projet et des orientations stratégiques garantissent la « préservation de l’intégrité régionale ». La validation des écrits a dès lors fait l’objet de compromis dont il sera question plus loin, dans la troisième partie de ce texte.

32Le dernier temps de la démarche est dédié à la communication-diffusion de la production du conseil scientifique. Si la maîtrise du calendrier a été le fait de la Région, la forme et le vecteur de diffusion ont été décidés par le conseil scientifique. Le format des notes écrites diffusées sur le site internet a permis d’alimenter un espace public indépendant au sein de la Région et composé de textes dissociés du document de planification.

33Ainsi remaniées, ces quatre phases classiques de toute démarche scientifique s’éloignent du format habituel. La dimension collective du travail d’étude et de recherche du conseil, la culture scientifique qui est la sienne mais aussi la dimension institutionnelle dans laquelle s’inscrit la révision de ce schéma ont abouti à une démarche à mi-chemin entre démarche scientifique et experte et démarche pragmatique.

2.2. Trois exemples d’application de la démarche

34Trois thèmes ont été dès le début proposés par le Conseil régional à l’attention du conseil scientifique : métropolisation, économie résidentielle/économie productive, proximités/solidarités territoriales. Tous les trois sont en effet des thèmes cruciaux qui s’imposent de manière pressante à la plupart des collectivités publiques territoriales en charge de produire de la stratégie et des politiques d’aménagement et de développement.

35Le Conseil régional a présenté ces trois thèmes au conseil scientifique de façon relativement disjointe pour couvrir, d’une part, les enjeux institutionnels et politiques (la métropolisation), d’autre part, les enjeux de modèle de développement économique (économie productive/économie résidentielle) et, enfin, les enjeux sociaux (proximités/solidarités territoriales) qui affectent le territoire et l’institution régionale. Or, dans l’organisation de sa réponse à la commande régionale, le conseil scientifique a procédé à une hiérarchisation entre ces trois thèmes en plaçant celui de la métropolisation en premier. Ce choix s’est accompagné d’un travail de définition du processus de métropolisation, certes incluant les enjeux politiques et institutionnels, mais recouvrant également les enjeux économiques, spatiaux et sociaux de la métropolisation à travers, notamment, la concentration, la dispersion, la polarisation des activités et des populations (Pinson, Rousseau, 2012). En conséquence, les thèmes « économie résidentielle/économie productive » et « proximités/solidarités territoriales » sont devenus, pour le conseil scientifique, des sous-thèmes articulés à celui de la métropolisation.

36Dans le cadre de cet article, les processus de production de connaissance propres à ces trois thèmes n’en ont pas moins été analysés, selon une démarche comparative, sur la base des principes exposés précédemment. Le processus cognitif de production de connaissance engagé à cette occasion par le conseil scientifique a concilié trois objectifs principaux : celui de consolider les connaissances de la région sur ces trois thèmes, celui de vulgariser la connaissance scientifique et, enfin, celui de livrer une contribution pointue et originale. Le processus d’analyse des trois exemples régionaux a ainsi procédé chaque fois selon le schéma suivant :

  • Déconstruction de notions passées dans le langage commun (c’est le cas des notions de métropolisation, d’économie résidentielle et de solidarité) à partir d’une mise en ordre des savoirs et d’une structuration de la connaissance mobilisée par le Conseil Régional.

  • Problématisation de ces notions dans la perspective d’apporter des éclairages scientifiques pour l’élaboration des futures politiques d’aménagement du territoire régional. Il s’agit précisément de mettre en évidence les enjeux territoriaux de défis sociétaux annoncés et de permettre à la Région de les saisir au prisme de ses compétences et de ses capacités d’intervention.

  • Mise à l'épreuve de ces notions face aux spécificités des territoires de la région.

  • Reformulation des enjeux d’aménagement du territoire sous la forme de lignes de controverses et de grilles de lecture permettant d’indiquer la portée politique des choix d’aménagement.

37Au-delà de ces points communs, l’application de cette démarche dans des contextes politico-institutionnels différents a donné lieu à trois processus originaux de production de la connaissance.

2.2.1. Métropolisation : le discours scientifique à l’épreuve du discours institutionnel

  • 7 Débats et travaux préparatoires sur la Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'acti (...)
  • 8 Création en 2009 par l’INSEE de la catégorie statistique « cadre des fonctions métropolitaines ».

38Le premier et primordial défi pour le territoire exprimé par la Région concerne la maîtrise du phénomène de métropolisation. Il est présenté comme un « problème » régional, un phénomène difficile à maîtriser du fait de la « spécificité » de sa traduction spatiale au sein de la Région. Le conseil scientifique a rapidement pris la mesure de l’abondance d’informations dont disposaient les services de la Région sur ce thème tant les discours étaient imprégnés des travaux de prospective nationale (Datar, 2012), des débats institutionnels sur la Métropole7, des débats des services statistiques8, du foisonnement des travaux des économistes et géographes sur les liens entre mondialisation et métropolisation (Davezies et Talandier, 2014 ; Veltz, 1996, 2012 ; Ferrier et al., 2005 ; Bourdeau-Lepage, Huriot, 2005, etc.)… Les référentiels, les grilles de lecture et d’analyse faisant généralement défaut au Conseil Régional, celui-ci n’avait pas les moyens de procéder à la nécessaire « mise en ordre » de cette masse d’informations. Le conseil scientifique a donc mis en évidence la structuration de la connaissance scientifique sur la métropolisation au moyen notamment d’une mise en contexte historique et scientifique de ce phénomène. La multiplicité des interactions systémiques générées par le processus de métropolisation liée à ses effets en matière de recomposition, de spécialisation et de désynchronisation des territoires a été soulignée. Les articulations entre le processus de métropolisation, d’une part, et les deux autres questions d’économie résidentielle/économie productive et de proximités/solidarités territoriales, d’autre part, ont été plus clairement situées. Cela a permis de traduire dans un vocabulaire scientifique le caractère insaisissable de ce phénomène tel qu’il est perçu par les acteurs et les élus de la Région (figure 5).

Figure 5. Exemple du travail de structuration de la connaissance scientifique sur la métropolisation par le conseil scientifique du SRADDT

Figure 5. Exemple du travail de structuration de la connaissance scientifique sur la métropolisation par le conseil scientifique du SRADDT

39Sa contribution a enfin porté sur les opportunités/possibilités de remettre des politiques publiques territoriales au cœur du processus de métropolisation. Plusieurs principes ont été suggérés en ce sens, dont trois prioritaires : renforcer les centralités périphériques et les axes structurants, calmer les mobilités ou encore articuler les temporalités sociales, économiques et spatiales.

40L’enjeu pour le Conseil Scientifique a été de mettre en cohérence les discours scientifiques et institutionnels sur la métropolisation. Le contexte national de foisonnement des travaux de recherche sur la question s’est en effet trouvé brouillé par le contexte local du projet (controversé) de création d’une Métropole. L’apport du conseil scientifique a résidé ici dans la mise en évidence de la structuration de la connaissance théorique sur la métropolisation et de ses transferts possibles au cas de cette région.

2.2.2. Développement territorial : tirer parti d’une thèse scientifique sur l’économie résidentielle

41Le deuxième défi pour le territoire exprimé par la Région, que le conseil scientifique a articulé avec le processus de métropolisation, concerne le basculement de l’économie régionale vers une dominante résidentielle. Le paradoxe, qui cristallise les préoccupations, est que cette évolution donne lieu à la création de richesses tout en participant à la fragilisation de l’économie régionale. Sur ce sujet, le conseil scientifique a, de nouveau, constaté la profusion des connaissances des services de la Région sur les enjeux économiques des territoires. Le vocabulaire employé, la manière de formuler cet enjeu régional, ont toutefois révélé l’appropriation excessive de la thèse scientifique développée par les tenants de l’approche en termes d’économie résidentielle, notamment L. Davezies (2012, 2008) ainsi que de sa portée politique caricaturale (stratégie de repli, conservatisme par le développement de l’économie résidentielle au détriment d’une stratégie de compétitivité et d’innovation par le développement de l’économie productive).

42Le conseil scientifique a ainsi livré une contribution qui dépasse le cadre de l’analyse du rapport entre économie résidentielle et économie productive. La perspective a été d’ouvrir le champ, les prismes, les points de vue ainsi que de recentrer les réflexions sur les liens avec les enjeux d’aménagement des territoires. Sa contribution a d’abord porté sur l’analyse critique des catégories analytiques établies (économie productive, résidentielle, présentielle) puis sur la mise en évidence des enjeux territoriaux du débat sur l’économie résidentielle et l’économie productive, en particulier dans cette région (figure 6). Ont par exemple été soulignés les risques de standardisation des espaces économiques et l’urgence de la gestion maîtrisée du foncier agricole.

Figure 6. Exemple du travail de vulgarisation d’une thèse scientifique par le conseil scientifique du SRADDT

Figure 6. Exemple du travail de vulgarisation d’une thèse scientifique par le conseil scientifique du SRADDT

43L’enjeu pour le conseil scientifique a été de modifier les référentiels et les modes de pensée sur la base d’une mise en contexte d’une thèse scientifique mobilisée par les élus et services afin de rendre compte des difficultés de l’économie régionale. L’objectif a été de mettre en place les conditions de l’élaboration d’un discours politique sur l’économie résidentielle et productive qui soit non clivant et appuyé sur une connaissance scientifique exhaustive.

2.2.3. Solidarités territoriales : un concept politique fuyant mis à l’épreuve de la dimension scalaire des territoires

44Le troisième défi exprimé par la Région, lui aussi étroitement articulé au processus de métropolisation, concerne le déploiement de nouvelles formes de solidarités pour faire face au délitement des liens sociaux anciens et à la montée des inégalités (deux conséquences, selon le Conseil Régional, du fort accroissement de la population dans la région). Le conseil scientifique a jugé utile d’apporter du contenu scientifique sur ce thème considéré par la Région comme un enjeu pour l’avenir mais dont les contours, les implications, les moyens d’agir sont mal connus et pas toujours bien formulés ; par exemple, les liens entre inégalités, proximités, ségrégation, fragmentation, cloisonnement dans une aire métropolitaine.

45La contribution du conseil scientifique s’est focalisée sur la formulation de l’enjeu et sur les « concepts » auxquels il référait (les solidarités, les proximités) non pas seulement dans le but de les expliquer, mais aussi pour les raccrocher à des choix politiques en correspondance avec les compétences de la collectivité territoriale (qui ne peut par exemple pas agir sur les salaires pour réduire les inégalités). S’agissant d’un thème moins visible que les deux précédents, la nécessité a été de le légitimer par des travaux scientifiques tout en mettant en évidence sa dimension politique. Le conseil scientifique a ainsi pris le parti de faire une contribution de nature prospective sur les enjeux de la solidarité territoriale mais aussi sur l’intérêt et le sens de ce concept dans le contexte régional (figure 7). En effet, cette notion n’a de pertinence que si on la rapporte à une échelle spatiale et temporelle. Ainsi, par exemple une commune peut être perçue comme socialement mélangée alors même qu’à l’échelle des quartiers (et des IRIS), certains indicateurs témoignent d’une intense fragmentation infra-communale (Compas-Agate, 2012). Au-delà de cette tension entre niveaux géographiques, cette appréhension de la solidarité territoriale n’a de sens que rapportée à sa dynamique dans le temps : les écarts se sont-ils plutôt creusés ou ont-ils été nivelés ?

Figure 7. Exemple de « traduction » en domaines d’action de la politique régionale d’un enjeu mal maîtrisé par la Région

Figure 7. Exemple de « traduction » en domaines d’action de la politique régionale d’un enjeu mal maîtrisé par la Région

46L’enjeu pour le conseil a été de transmettre des savoirs scientifiques et experts permettant à la fois d’asseoir les fondements théoriques de ces notions et d’en dégager la portée politique afin de délivrer à la Région un « mode d’emploi pour agir ».

Figure 8. Synthèse des trois processus cognitifs de production de connaissance

Point de départ

Défi de la métropolisation

Défi de l’équilibrage entre économie résidentielle et productive

Défi de la proximité et des solidarités territoriales

Contexte politico-institutionnel

• Abondance d’information

• Absence de grille de structuration de l’information

• Grille d’analyse unique

• Vision duale des options politiques

• Absence de référentiels scientifiques

• Recherche de réponses aux inégalités et fragmentations territoriales

Déconstruction des notions passées dans le langage commun, mise en ordre des savoirs

• Structuration de la connaissance scientifique

• Mise en situation régionale

• Analyse critique des catégories statistiques (économie résidentielle, présentielle, productive)

• Mobilisation d’autres référentiels (concept de « motricité » des activités économiques)

• Brassage des concepts scientifiques associés aux notions de solidarité/proximité

• Mise en évidence des fragmentations territoriales utiles (par exemple, les Parcs Naturels Régionaux)

Problématisation des enjeux d’aménagement

• Focale sur les incidences spatiales de la métropolisation :
- Dynamiques de concentration et de dispersion urbaines hors agglomération
- double processus de mise en réseau et de fragmentation des territoires

• Focale sur la recherche d’un modèle de développement territorial limitant les effets pervers de l’économie résidentielle et soutenant la motricité des activités économiques

• Focale sur l’articulation possible des multiples échelles d’appréhension des solidarités territoriales :
- solidarités inter-territoriales
- solidarités intra-territoriales, citoyennes
- solidarités générationnelles

Mise à l’épreuve des territoires

• Dynamiques de recomposition (dilution de l’armature urbaine), spécialisation (augmentation des mobilités) et désynchronisation des territoires (éclatement spatial de la sphère emploi/ habitat/ vie sociale)

• Risque de reproduction de formes spatiales de l’économie productive quels que soient les territoires (exemple des dynamiques de localisation des activités logistiques)

• Tendance à la standardisation des espaces de l’économie résidentielle

• Délitement des anciens liens de proximité

• Difficultés de la démocratie locale

• Manque de lisibilité d’un intérêt collectif (identité ?) régional

Reformulation des enjeux d’aménagement du territoire : mise en évidence de leur traduction régionale et de leur portée politique

• Considérer la concentration et la dispersion urbaines comme les deux faces du processus de métropolisation

• Sortir de la solution unique de la (re)densification des espaces pour pallier les dysfonctionnements territoriaux en cours.

• Recherche d’interactions et de continuités territoriales.

• Concevoir un développement territorial attentif aux ressources des territoires et à la maîtrise du foncier économique (en particulier agricole)

• Suppression des inégalités inacceptables et valorisation des inégalités qui expriment de la différenciation, des potentialités, une identité locale

• Développement d’une gouvernance multi-échelle, renforcement de la démocratie locale et émergence d’un intérêt collectif

47Ni tout à fait scientifiques, ni tout à fait experts, ni tout à fait profanes, les savoirs produits ont un statut qui demeure toutefois incertain. Le risque est bien qu’ils ne soient pas directement utiles pour l’avancée de la recherche scientifique ni pour l’élaboration du schéma de planification et de prospective du territoire. Comment qualifier alors les résultats de cette contribution et évaluer leur utilité ? Le caractère non linéaire, dynamique, systémique du processus de production de connaissance participe à la construction et à la diffusion d’une culture scientifique et de ses principes auprès de l’ensemble des acteurs du territoire. La multiplication des formats de diffusion-communication des travaux augmente de plus les opportunités de percolation de la culture scientifique à travers différentes strates de la société. Il y a là, assurément, des éléments de réponse à nos interrogations sur l’utilité sociale des chercheurs et experts et sur leur rôle en matière d’aide à la décision. Un écart demeure entre savoir partagé et décision politique. Il reste à analyser ici comment, de cet écart, a pu résulter une dynamique cognitive inattendue entre le conseil scientifique et le Conseil Régional et comment, entre eux, a pu s'esquisser un nouveau rapport dans lequel chacun conserve son identité propre.

3. Portée et limites d’une dynamique cognitive inattendue

3.1. La confrontation et la mise à l’épreuve réciproque de deux mondes distincts : désenchantement et désappointement

48Même si le Conseil Régional a multiplié les opérations participatives à différents niveaux du territoire régional, c’est dans le registre de l’écrit que se sont élaborés les principaux enjeux du processus de révision du SRADDT et que s’est principalement construit et structuré le rapport entre les services concernés du Conseil Régional et le conseil scientifique. D’une part, c’est vers la rédaction d’un document stratégique final que se sont constamment tendus les efforts des premiers. D’autre part, en choisissant la rédaction de notes écrites comme principal support d’expression, le second s’est lui-même installé dans ce registre-là. Le rapport entre l’un et les autres a forcément évolué au gré de ces productions écrites et de leurs échanges et cela, d’autant plus qu’elles faisaient l’objet d’une large diffusion dans les forums et ateliers publics ainsi que sur le site dédié au SRADDT par le Conseil Régional. Il n’y a rien d’étonnant, dès lors, à ce que le contenu et la tonalité des écrits produits aient pu générer, à tel ou tel moment du processus de révision, soit des épisodes consensuels d’intense connivence, soit des épisodes de tensions faites d’incompréhension ou de malentendus.

49On verra plus loin que, par-delà les limites qu’elles ont généré,ces tensions se sont finalement révélées porteuses d’un apprentissage relationnel bénéfique. Il importe cependant de les analyser pour mieux les comprendre et, pour cela, de bien noter que les services du Conseil Régional et le conseil scientifique ne se placent pas dans la même perspective. Les premiers ont en charge de préparer les délibérations politiques d’élus régionaux soucieux d’anticiper l’aménagement du territoire régional en tenant compte des préoccupations des citoyens qui les ont mandatés. Le second est désireux de mettre à profit la réelle marge de liberté dont il dispose pour identifier des lignes de controverses et pour reformuler les termes de certains débats. Dans le rapport qui se développe entre eux, deux types de regards se croisent et se confrontent. Il peut en résulter pour les premiers un certain désenchantement et, pour le second, un certain désappointement.

3.1.1. Désenchantement et frustration du conseil scientifique

50Alors qu’il est parvenu à produire des « regards » qui se distinguent aussi bien du pensum scientifique que de la prestation calibrée de l’expert, une frustration, même si elle est confusément ressentie, apparaît au sein du conseil scientifique à la lecture des versions successives du texte de révision rédigées par les services du Conseil Régional en coopération avec leur consultant.

51Les membres du conseil ont le sentiment que les regards qu’ils ont proposé ont été lissés, intégrés et banalisés dans un discours dont l’objet est de déboucher sur un document consensuel auprès des élus du Conseil Régional et susceptible de donner lieu, le moment venu, à un vote approbateur le plus large possible : consensuel à l’intérieur des composantes de la majorité (socialistes, écologistes, front de gauche), consensuel entre la majorité et une partie de l’opposition, consensuel entre les élus quel que soit leur territoire d’élection/appartenance. Le conseil scientifique, en somme, ne retrouve pas dans les versions successives du texte officiel en préparation les éléments de reformulation problématique et les regards distanciés dont il a fait état dans ses propres écrits. Il espérait éclairer des choix politiques. Il a le sentiment de lire des documents fondés sur le non choix.

52Le travail réalisé en son sein dégageait des pistes pour aller plus loin dans la réflexion sur le futur de l’aménagement du territoire régional. Il procédait à un examen critique des prémisses de certaines propositions, à une contextualisation des concepts et soulevait des questions appelant un travail d’approfondissement qui ne pouvait que s’inscrire dans la durée selon des modalités patientes d’interrogation et de débat. Or, les membres du conseil constatent que la démarche de révision est un processus contraignant régi par des procédures administratives codifiées et ce, dans des délais qui ne peuvent être indéfiniment reportés. Ils se rendent compte alors, avec frustration, que les versions du schéma élaborées par les services du Conseil Régional ne se placent pas dans la même temporalité que la leur qui est une temporalité longue relativement indifférente aux exigences procédurales de la décision politique.

53Il leur apparaît enfin que le texte officiel destiné au vote des élus ne devra pas laisser apparaître des failles d’attentisme qui nuiraient à son opérationnalité et qui associeraient les orientations choisies à des interrogations, des doutes et des débats indéfiniment prolongés (Robert, 2008). Un tel texte devra reposer sur la « symbolique de la maîtrise du réel et de la décision » (Cadiou, 2006 : p. 121). Comme autre cause de désenchantement, il apparaît ainsi que les versions successives de ce texte intègrent très difficilement l’affichage des incertitudes scientifiques et des doutes auxquels le conseil scientifique avait choisi de se livrer. Le désappointement, cependant, se manifeste également du côté des services du Conseil Régional.

3.1.2. Désappointement du Conseil Régional

54Après les premiers mois du processus de révision, alors que le Conseil Régional attend avec confiance la note du conseil scientifique sur les « Orientations stratégiques » du SRADDT, il est surpris et déçu par le contenu quelque peu critique de cette note. Celle-ci a été élaborée après lecture des deux premières versions du texte d’orientations que les services de la Région doivent soumettre à un premier vote des élus. Mettant à profit la posture scientifique appliquée qui a été adoptée lors des trois séminaires, elle s’efforce d’expliciter avec un certain recul la portée des points de vue et des présupposés contenus dans les versions préparatoires du document officiel d’orientations. Perçue comme une intrusion désapprobatrice dans la sphère administrative et politique, cette note est alors considérée par le Conseil Régional comme peu conforme à la vocation du conseil scientifique, lequel était censé faire le point sur l’état des savoirs scientifiques dans les domaines évoqués dans le SRADDT.

55Des discussions s’instaurent alors entre le conseil scientifique et les services du Conseil Régional, à la fois sur le contenu du texte, sur son opportunité et sur sa légitimité. Elles finissent par déboucher sur un accord, c’est-à-dire sur un compromis. La note en question sera effectivement diffusée comme les précédentes. Certains termes sont supprimés. Un avertissement explicite placé en début de texte rappelle les conditions de rédaction de la note et le statut indépendant du conseil scientifique. Cela n’empêche pas que l’épreuve traversée manifeste un problème de fond sur les statuts respectifs et sur la nature du rapport entre le conseil scientifique et le Conseil Régional.

3.1.3. Mise à l’épreuve réciproque de deux mondes distincts

56Certes, les documents produits par les uns et les autres tiennent compte des discussions tenues à l’occasion d’ateliers, de rendez-vous et de forums publics. L’objet final à produire n’en est pas moins un texte qui sera examiné à la loupe dans une situation de rapports de force dont les enjeux sont toujours politiquement importants, même s’il ne s’agit que d’un SRADDT non prescriptif. C’est dans ce contexte de prééminence quasi exclusive de la forme écrite que se sont confrontées, de fait, deux conceptions de la relation entre la sphère de la connaissance et celle de la décision publique.

57Du côté du Conseil Régional, on évolue dans une conception administrative et politique fortement procédurée. On n’a que peu de possibilités pour suspendre le processus et pour prendre le recul et le temps nécessaires si l’on veut appréhender la portée de phénomènes nouveaux et d’éventuels signaux faibles. Du côté du conseil scientifique, on est dans une conception faisant une part majeure à la discussion, à la critique habituelle et quasiment rituelle entre collègues scientifiques, à la remise en cause des paradigmes et des prémisses des analyses. Même si l’on est contraint par un certain nombre de délais pratiques, on se situe dans le temps que pratiquent généralement les chercheurs, c’est-à-dire dans un temps ouvert à d’autres possibles.

58Du côté du Conseil Régional, une distinction est faite entre, d’une part, le registre du constat et du diagnostic et, d’autre part, celui des choix d’orientations stratégiques. Le premier doit s’alimenter des études et des informations recueillies au cours des débats, les acteurs scientifiques ayant pour tâche de mettre en perspective ces constats et diagnostics à la lumière de l’état actuel des savoirs scientifiques. Le second doit concerner principalement les élus politiques, les collectivités publiques territoriales et les acteurs de la société civile, les acteurs scientifiques n’ayant pas vocation à y intervenir. Du côté du conseil scientifique, cette distinction n’est pas perçue comme significative. Le registre des orientations stratégiques tout autant que celui des constats et diagnostics y sont considérés comme accessibles aux approches scientifiques distanciées ou critiques, ces approches n’étant pas transgression des règles du jeu mais voie normale de progression vers des recommandations et des clarifications (Robert, 2008).

59Deux dispositions d’esprit dissemblables sont ainsi confrontées et mises réciproquement à l’épreuve. L’une, portée par le conseil scientifique, met à profit la contrainte floue et la liberté dont il a été doté afin d’orienter l’acteur public vers plus de clarté et de cohérence. L’autre, portée par les services du Conseil Régional, se veut garante d’une feuille de route ne souffrant que peu d’écarts et devant déboucher sur une décision la plus consensuelle possible. De cette confrontation résulte, on vient de le voir, un compromis. Celui-ci s’avère nécessaire. Transposant ici les analyses de Dominique Memmi (1996 : p. 75) sur le positionnement des savants impliqués dans les travaux du Comité National d’Ethique, on pourrait suggérer que les membres du conseil scientifique impliqués dans la révision du SRADDT sont conduits à suspendre leur ethos scientifique du fait de la négociation forcée entre des valeurs relevant de « mondes distincts ».

  • 9 Soit à l’occasion de deux « forums de restitution » publics, soit dans les versions successives du (...)

60La portée de cette mise à l’épreuve et de cette confrontation ne doit certes pas être surévaluée. Les péripéties de la relation instaurée entre les services du Conseil Régional et le conseil scientifique à l’occasion de la production des textes de ce dernier se sont déroulées de manière feutrée, le plus souvent dans le cadre relativement bien circonscrit de leurs rencontres au sein d’une salle de réunion ou de leurs échanges de documents par internet. Si on les situe dans le contexte général du processus de révision, ces péripéties sont peu de choses en comparaison des autres tensions – généralement politiques – apparues au cours de la révision entre les élus du Conseil régional ou entre le Conseil régional et certaines collectivités locales de la région. Appréciées à l’aune de ces tensions, elles pourraient apparaître à certains comme une « tempête dans un verre d’eau » et, de ce point de vue, on prend ici la mesure d’une autre limite de la mission du Conseil scientifique en tant que producteur de connaissances dédiées à la décision publique. Il n’empêche qu’on ne saurait non plus sous-évaluer cette portée dans la mesure où certains textes produits par le conseil scientifique ont fréquemment servi de repères ou de référence aux autres parties prenantes de la révision du SRADDT à l’occasion de leurs discussions et de leurs négociations, notamment sur les questions de métropolisation ou du rapport économie productive / résidentielle9.

61Par ailleurs, on ne saurait réduire les effets de l’intervention du conseil scientifique aux seules manifestations explicites de ses relations écrites avec le Conseil Régional. On a souligné plus haut que la Région avait dès l’origine introduit au cours de cette révision des dispositifs de « co-construction » en multipliant les réunions du comité de pilotage, les ateliers décentralisés et les concertations plus ou moins formelles. Ces dispositifs ont eu principalement pour effet de générer une diversification des modalités de circulation de l’information, d’évolution des débats et de cheminement des controverses. Le processus de révision, certes largement dominé par l’exigence d’aboutissement écrit destiné à la délibération des élus, s’est dès lors trouvé traversé par des interactions multilatérales entre divers acteurs individuels ou collectifs, politiques ou socio-économiques et, bien sûr, avec le conseil scientifique. Le statut, l’influence et la portée des travaux de celui-ci s’en sont trouvés affectés d’une manière inattendue et non immédiatement saisissable.

3.2. Par-delà les écrits : les effets diffus, différés ou insaisissables du conseil scientifique

62Si le statut et la portée de la contribution du conseil scientifique au processus de révision étaient d’abord construits et structurés par son inscription dans le registre de l’écrit, on découvre a posteriori que ce statut et cette portée s’inscrivent aussi dans un autre registre nettement moins formel, moins codifié, moins lisible, facilement laissé dans l’ombre ou rejeté à l’arrière plan ; un registre dans lequel il produit des effets diffus, différés et difficilement saisissables qui doivent être eux aussi analysés. Deux types d’effets peuvent être évoqués.

3.2.1. L’insaisissable diffusion dans l’environnement régional

63On sait qu’au cours des 18 premiers mois, 34 498 visites ont été faites sur le site web dédié par le Conseil Régional à la révision du SRADDT. Sur ces visites, 1 778 se sont portées sur les pages spécialement consacrées aux travaux du conseil scientifique, avec 668 téléchargements des « notes » et « regards » mis en ligne. Ne sachant rien de la qualité et du statut des lecteurs, ni du temps passé par eux à la consultation, ni de l’éventualité qu’un même individu ait procédé plusieurs fois à une même consultation, il n’est pas possible de donner une signification précise à ces statistiques.

64Il est également hasardeux de mesurer la portée des sollicitations dont les coprésidents du conseil scientifique ont été l’objet de la part de certains organismes de la région (Conseil Economique, Social et Environnemental Régional – CESER -, Ecole Nationale du Paysage, Faculté d’Economie et de Gestion) en vue de donner des conférences ou de superviser des travaux universitaires.

65Il est certes possible de saisir tant soit peu la portée des réactions suscitées par ces textes auprès de diverses personnalités régionales. Recueillies par des voies informelles, ces réactions, généralement très intéressées, émanaient notamment de responsables de l’administration d’Etat, du CESER, d’étudiants et de chercheurs.

66Il est encore prématuré d’évaluer le fait que la plupart des chercheurs et responsables d’études membres du conseil ont été conduits à tenir compte du travail collectif réalisé, aussi bien dans certains de leurs propres écrits de chercheurs que dans la formulation de certains de leurs projets de recherche.

67Il n’est pas plus aisé de mesurer la portée de diverses communications écrites ou interventions orales publiques effectuées par certains membres du conseil impliqués par ailleurs dans les grands organismes publics de la région et par ceux qui étaient impliqués dans les grandes réformes administratives en préparation dans cette région. Dans ces textes et ces interventions, en effet, les membres du conseil scientifique ont souvent repris des analyses élaborées en son sein, mais il est difficile d’évaluer l’écho qui leur a ainsi été donné.

68Il reste problématique d’apprécier les effets qu’ont pu produire les interventions de plusieurs membres du conseil lors des ateliers, forums de restitution, journées de concertation et comités de pilotage organisés par le Conseil Régional au cours du processus de révision. Dans ces différentes occasions, ces membres ont pu côtoyer, échanger, écouter, discuter avec la plupart des parties prenantes directes ou indirectes du processus de révision du SRADDT. Transferts de connaissances, associations d’idées, ouvertures de perspectives, découvertes de points de vue nouveaux, connivences ou défiances intellectuelles : de multiples effets de frottement ont eu lieu dans ces occasions au cours desquelles le produit des travaux du conseil a pu se trouver diffusé, intégré et approprié par les uns et les autres.

69Reconnaissant leur caractère parfois malaisé, hasardeux, prématuré ou problématique, on ne saurait, par conséquent, surévaluer les effets diffus, différés ou insaisissables des travaux du conseil scientifique et l’on doit admettre que leur portée est affectée de quelques incertitudes. Il nous paraît très important, cependant, de les signaler de manière explicite étant donné que ce type d’effets a tendance à se développer fortement dans le cadre des formes nouvelles – multilatérales, itératives et réflexives - que prennent désormais les processus d’élaboration des documents de planification régionale et, singulièrement, dans le futur processus de « SRADDT permanent » désormais envisagé par le Conseil Régional.

3.2.2. Les dynamiques cognitives

70Les effets de frottement qui viennent d’être évoqués doivent d’ailleurs être situés dans une catégorie plus large d’effets diffus, différés ou peu saisissables ; une catégorie dont le sens doit être plus clairement explicité et que l’on qualifiera de « dynamiques cognitives ». Le caractère double du processus de révision - administratif, formel et codifié, d’une part, multilatéral et interactif, d’autre part – a fini par conférer au conseil scientifique une position spécifique dans des processus d’apprentissage collectif qui n’avaient été ni voulus ni prévus à l’origine.

71Une première dynamique s’est développée dans le rapport, évoqué plus haut de manière substantielle, entre les services du Conseil Régional et le conseil scientifique. Ce qui a pu apparaître un temps comme un rapport de force s’est révélé constituer en fait un rapport par lequel chacun des deux protagonistes est conduit à prendre du recul et à questionner les points de vue, les regards et les catégories dont il faisait usage jusque-là, consciemment ou non. À l’occasion des frottements cognitifs déjà évoqués, un rapport d’apprentissage réciproque a été construit, conduisant chacun à dépasser ou infléchir ses postures ou ses paradigmes de référence et permettant d’instaurer entre l’un et l’autre une communication moins chargée de malentendus et plus efficace au regard de l’objectif de révision du SRADDT.

72Une autre dynamique, elle aussi peu saisissable et inattendue, réside dans l’évolution des échanges et des connaissances produites au sein même du groupe des scientifiques du conseil. Ainsi qu’on l’a noté de manière circonstanciée au début de ce texte, cette dynamique procède essentiellement de l’interaction progressivement apparue entre les trois catégories de membres composant le conseil (les « savants les plus demandés », les « universitaires appliqués », les « experts de la donnée »). Elle a été facilitée par le rythme et la nature conviviale des échanges ainsi que par le caractère collégial des méthodes de travail employées. Un état d’esprit favorable à des échanges peu conventionnels s’y est développé, générant une sorte d’engagement partagé. Et, au total, les travaux du conseil sont devenus pour la plupart de ses membres une « aventure », une « récréation » ou un « temps fort » dans le registre du rapport dynamique possible entre la sphère du savoir scientifique et celle de la décision politique.

73De manière plus générale, la portée de l’intervention du conseil scientifique dans la révision du SRADDT peut être analysée en référence à la typologie des trois modèles d’Habermas. Assurément, elle relève principalement du « modèle décisionniste » et on a bien observé que le conseil scientifique a dû se conformer aux exigences de ce modèle. Mais on a bien observé aussi que ce processus, conçu comme co-construction, faisait une part non négligeable à des interactions multilatérales dans lesquelles intervenaient une grande diversité d’acteurs (élus régionaux, collectivités locales, grandes entreprises, consultants, organismes socio-professionnels, citoyens, etc.) et relevait par conséquent, quoique de manière encore modérée, du « modèle pragmatique ».

74Dans ce modèle, le conseil scientifique sort de l’épure classique définissant un rapport bipolaire entre l’expert et le politique ou entre le scientifique et le politique. Il se trouve inséré dans une constellation institutionnelle au sein de laquelle les différentes parties prenantes sont conduites à faire circuler l’information et à affirmer leurs identités et leurs positionnements propres. Il devient plus visible. Son identité et la spécificité de sa contribution apparaissent avec une clarté et une légitimité accrue. En écho aux questions que nous nous posions dans l’introduction, peut-on en conclure pour autant que ce conseil n’a pas outrepassé les limites qui contraignent la mission du scientifique ? S’émancipant en partie du dessein initial de son « créateur », n’a-t-il pas transgressé les règles qui régissent le monde des savants ?

Conclusion : Rester « savant » ?

75On sait que la littérature spécialisée a tendance aujourd’hui à souligner la place incertaine des experts scientifiques dans l’action publique. La pratique de plus en plus fréquente du « modèle pragmatique » contribuerait selon bon nombre d’observateurs à déstabiliser la démarcation entre les experts scientifiques et les autres acteurs, profanes et politiques, qui les sollicitent constamment. Ces experts pourraient ainsi être amenés à transgresser ou à trahir plus ou moins leur mission et leur statut de « savant » parce qu’ils accepteraient trop vite et trop facilement les points de vue d’où il leur est demandé d’effectuer leurs observations, parce qu’ils adopteraient trop vite les paradigmes dans lesquels il leur est demandé de situer leurs analyses et, en somme, parce qu’ils s’éloigneraient du principe de neutralité auquel ils sont censés se référer (Cadiou, 2006).

  • 10 La « neutralité axiologique » ayant [a] été définie par Max Weber comme le refus « d’affirmer quoi (...)
  • 11 P.Corcuff rappelle la tension exprimée par Weber selon lequel les savants sont conduits à exprimer (...)

76Depuis Max Weber jusqu’à aujourd’hui, le principe de « neutralité axiologique »10 au regard du politique n’a cessé de faire débat, la position weberienne étant souvent interprétée comme une exigence quelque peu radicale de neutralité éthique et politique du savant. Philippe Corcuff (2011) nous invite aujourd’hui à une lecture moins frontalement et moins systématiquement manichéenne de cette position11. Il voit dans la démarche réflexive pratiquée par les sciences sociales (retour réflexif sur les présupposés des chercheurs et autres experts, contrôles croisés générés par les controverses scientifiques, conditions socio-historiques des analyses empiriques, etc.), non pas une invalidation de la scientificité des analyses mais, au contraire, un instrument de consolidation de la rigueur scientifique.

77Au cours du processus de révision du SRADDT, le conseil scientifique s’est trouvé inséré dans des réseaux d’échanges et des circuits de communication multilatéraux. Il y a produit à la fois des effets directs lisibles et des effets diffus ou différés peu saisissables. Il y a assumé une mission quelque peu émancipée au regard de ce qui lui avait été prescrit à l’origine par son « créateur », le Conseil Régional. Dans le même temps, il s’est maintenu dans la posture de l’instance qui interroge, qui regarde d’ailleurs, qui questionne les prémisses et détecte les signaux faibles de changement, qui met en débat et explicite les controverses sous-jacentes, qui introduit le doute. Placé au croisement des relations multilatérales inhérentes au « modèle pragmatique », soucieux d’articuler les connaissances savantes et les connaissances ordinaires de la société régionale, il s’est ainsi trouvé en position de catalyseurd’une démarche de réflexivité imprévue à l’origine.

78Cette position cependant, ainsi qu’on l’a souligné à plusieurs reprises, n’a jamais eu une portée déterminante, d’une part, en raison du caractère purement consultatif du conseil dans le complexe dispositif de révision du SRADDT, d’autre part, en raison de l’audience non mesurable et donc incertaine du produit de ses travaux.

79Instance émancipée mais englobée dans un dispositif foisonnant relativement complexe, catalyseur de réflexivité dont le discours est considéré avec attention mais qui se trouve parfois vite oublié, groupe d’experts incontesté et respecté mais dont le statut relève en partie de l’informalité, le conseil scientifique a pucependantinstiller ses questionnements et ses doutes dans le cours du débat tout en affichant une posture compatible avec les impératifs et contraintes des instances administratives et politiques du conseil régional.

80C’est là, sans doute, la raison principale pour laquelle son existence et sa mission viennent d’être officiellement prolongées au-delà du vote final du texte du SRADDT ; sa mission est désormais de contribuer de manière substantielle à la conception d’un dispositif nouveau de « SRADDT permanent ». Le Conseil Régional et son conseil scientifique sont ainsiparvenus à constituer – du moins provisoirement - un couple qui co-évolue par adaptation réciproque, chacun devant composer avec ses propres limites, chacun connaissant désormais ce qu’il peut attendre de l’autre. L’enjeu du présent texte était bien de tenter, par une démarche réflexive, une analyse de cette co-évolution inattendue entre le « créateur » et sa « créature ».

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Notes

1 Sous l’impulsion d’une série de lois votées dans les années 2000, en particulier la loi LOADDT de 1999, la loi SRU de 2000 et la loi sur la démocratie de proximité de 2002.

2 Comités consultatifs, commissions, assises, forums, « grenelles », etc.

3 Les sept notes, collectivement élaborées à l’occasion de séminaires d’une journée chacun, ont été rédigées par les deux coprésidents. Elles comptent chacune entre 6 et 13 pages  (75 pages au total) et sont lisibles sur un site dédié du Conseil Régional.   

4  Ce schéma voulu par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT, promulguée le 4 février 1995) a vu ses objectifs renforcés avec la loi  dite « Voynet » du 25 juin 1999.

5 Parmi les 22 régions françaises, une dizaine seulement ont finalisé le processus d’élaboration de leur SRADDT et entreprennent aujourd’hui l’actualisation ou la révision de ce schéma qui pose les grandes lignes de la stratégie régionale.

6 Etudes, rapports, comptes rendus de réunions de démocratie participative, etc.

7 Débats et travaux préparatoires sur la Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et en particulier l’article 42 portant création de la métropole.

8 Création en 2009 par l’INSEE de la catégorie statistique « cadre des fonctions métropolitaines ».

9 Soit à l’occasion de deux « forums de restitution » publics, soit dans les versions successives du document de projet de SRADDT soumis au comité de pilotage ou aux instances décisionnelles du Conseil régional.

10 La « neutralité axiologique » ayant [a] été définie par Max Weber comme le refus « d’affirmer quoi que ce soit sur ce qui doit valoir » (Weber 1965b, p. 420 cité dans Corcuff, 2011).

11 P.Corcuff rappelle la tension exprimée par Weber selon lequel les savants sont conduits à exprimer des jugements de valeur et, en même temps, doivent « porter scrupuleusement, à chaque instant, à leur propre conscience et à celle des lecteurs, quels sont les étalons de valeur qui servent à mesurer la réalité et ceux d’où ils font dériver les jugements de valeur » (Corcuff 2011).

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Table des illustrations

Titre Figure 5. Exemple du travail de structuration de la connaissance scientifique sur la métropolisation par le conseil scientifique du SRADDT
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/5201/img-1.png
Fichier image/png, 423k
Titre Figure 6. Exemple du travail de vulgarisation d’une thèse scientifique par le conseil scientifique du SRADDT
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/5201/img-2.png
Fichier image/png, 146k
Titre Figure 7. Exemple de « traduction » en domaines d’action de la politique régionale d’un enjeu mal maîtrisé par la Région
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/5201/img-3.png
Fichier image/png, 181k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Laure Casanova Enault, Jacques Garnier et Hélène Reigner, « Savant et politique dans le renouvellement de l’action publique. Retour sur une expérience de production de connaissance scientifique au service d’un Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire », Métropoles [En ligne], 17 | 2015, mis en ligne le 15 décembre 2015, consulté le 27 mars 2017. URL : http://metropoles.revues.org/5201

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Auteurs

Laure Casanova Enault

Maître de conférences, UMR 7300ESPACE, Université d’Avignon
laure.casanova@univ-avignon.fr

Jacques Garnier

Chercheur associé au Laboratoire d'Economie et de Sociologie du Travail (LEST), UMR 7317, Aix-Marseille Université
jac.garnier@orange.fr

Hélène Reigner

Professeur des Universités
Institut d’Urbanisme et d’Aménagement Régional, LIEU EA 889, Aix-Marseille Université
helene.reigner@univ-amu.fr

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