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La régulation de l’urbanisme commercial : élus locaux versus promoteurs ?

Controlling Commercial Urban Planning: Local Politicians versus Developers?
Camille Allé

Résumés

Cet article interroge la capacité d’action des élus locaux face aux promoteurs dans le domaine de l’urbanisme commercial. A partir d’une analyse qualitative de projets opérationnels et de l’élaboration de documents de planification concernant la Communauté urbaine de Strasbourg et la commune francilienne de Chambourcy, il montre que les intérêts des promoteurs sont loin de s’imposer de manière simple, systématique ou uniforme dans le gouvernement des villes.

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Texte intégral

« Notre incapacité collective, au cours des trente dernières années, à penser de manière cohérente l'insertion du commerce sur nos territoires a produit une véritable catastrophe en termes d'aménagement du territoire et d'urbanisme. Il suffit d'observer les collectivités dont nous sommes les représentants pour constater la laideur des entrées de villes et l'organisation aberrante d'un tissu urbain morcelé en zones unifonctionnelles, qui gaspillent l'espace foncier et génèrent des transports coûteux et polluants ».

Dominique Braye, sénateur. Introduction au rapport n° 180 relatif à l’urbanisme commercial (2010)

1Image du laisser-faire généralisé en matière d’urbanisme commercial depuis les débuts de la grande distribution dans les années 1960, le tableau peint par le sénateur Braye est connu. Au regard de la multiplication des équipements commerciaux sans aucune mesure avec la croissance de la consommation (Madry, 2011), l’urbanisme commercial serait a priori un secteur où la capacité d’action des acteurs politiques locaux, c’est-à-dire la « capacité à prendre des décisions et à mobiliser les ressources pour permettre leur mise en œuvre » (Dormois, 2006), est faible. Malgré les textes législatifs successifs pour encadrer ce phénomène, promoteurs et distributeurs seraient en position de force pour faire valoir leurs intérêts auprès des élus locaux. Est-ce effectivement le cas ?

2Pour y répondre, cet article s’intéresse à la régulation locale de l’urbanisme commercial, comprise comme l’ensemble des processus et des règles, formelles et informelles, qui organisent les activités liées à l’investissement, la construction, la gestion et la réglementation des équipements commerciaux. Exercées par des investisseurs, des promoteurs spécialisés ou non dans l’immobilier commercial et des distributeurs, ces activités allant de la distribution en zone commerciale d’autoroute au commerce de proximité structurent les dynamiques territoriales.

  • 1  Sur cette question, voir Béal (2010).

3De manière générique est interrogée ici la capacité des acteurs économiques à interagir avec les acteurs politiques, à mobiliser des ressources pour peser dans les choix politiques, dans le gouvernement et la production des villes. La recherche urbaine s’est déjà penchée sur les interdépendances entre élus mayoraux et acteurs économiques privés à l’échelle des villes en insistant sur la stabilité de leurs rapports. A partir de cas états-uniens, certains auteurs ont mis l’accent sur la domination des acteurs politiques par les intérêts économiques et la quasi- absence d’autonomie des villes gouvernées par des urban growth coalitions organisées autour des acteurs économiques privés (Logan, Molotch, 1987). D’autres ont nuancé l’argument en montrant que les coalitions d’acteurs économiques et politiques se fondent sur des problématiques urbaines plus larges que celle de la croissance économique et que ces dernières intègrent aussi d’autres types d’acteurs (Stone, 1989). Plus récemment, la notion de neoliberalization a généré dans le champ des urban studies un ensemble de réflexions (Peck, Tickell, 2002 ; Jessop, 2002 ; Theodore, Brenner, 2002). Ces thèses mettent l’accent sur l’orientation des politiques publiques par et vers le marché et sur l’accumulation du capital financier. Les villes y occupent une place spécifique comme lieu de restructuration des politiques de l’Etat dans une dynamique de compétition entre les territoires accentuée par la multiplication des échanges internationaux. L’objet n’est pas de revenir ici sur les difficultés que soulève ce terme1, mais de rappeler que son succès a produit des usages participant du flou de la notion (Brenner, Peck, Theodore, 2010). Si la neoliberalization permet d’expliquer des transformations structurelles, les analyses restent ciblées à un niveau macroscopique : aucun concept opérationnel ne permet de comprendre les négociations entre les acteurs impliqués dans la gouvernance urbaine.

4Sans la rejeter, l’intérêt est de dépasser l’idée flottante d’une « ville néolibérale » pour comprendre la régulation de l’urbanisme commercial. Comment ? En nous inscrivant d’abord dans la littérature qui contraste les villes européennes et les villes nord-américaines (Kazepov, 2007). Le cadre néo-wébérien postule trois caractéristiques des villes européennes (Bagnasco, Le Galès, 2000) : une forte tradition de planification et de régulation par la puissance publique des usages de la terre, l’idée d’un intérêt collectif au-delà des intérêts privés et la participation des citoyens. La thèse soutenue est que, malgré les transformations socioéconomiques (Häussermann, Haila, 2007), ce cadre reste pertinent pour analyser les villes européennes contemporaines.

5Pour aller dans ce sens, l’article mobilise les outils de l’analyse des politiques publiques et se centre sur les acteurs et leurs ressources, leurs interactions et leurs interdépendances dans différentes situations. Les recherches sur les coopérations entre acteurs privés et publics dans les villes européennes ont souligné que les élus sont souvent attentifs à diviser les risques en travaillant avec une grande diversité de partenaires (Harding, 1991). Dans le secteur du logement en France, Julie Pollard (2009) montre l’importance pour les élus comme pour les promoteurs d’entretenir des relations stables dans le temps leur permettant d’avoir accès à l’information, de connaître les règles du jeu local et de faciliter la réalisation des projets opérationnels. Cette analyse amène à s’interroger sur l’existence d’une stabilité comparable des relations dans l’urbanisme commercial.

6Parmi les spécificités du marché de l’immobilier commercial figurent ses liens étroits avec les marchés financiers (Nappi-Choulet, 2010). L’analyse économique de Pascal Madry (2011) montre que le marché de l’immobilier commercial, jusqu’à ces dernières années au moins, a été considéré par les investisseurs comme un marché refuge idéal pour placer les capitaux en période de dégradation de la conjoncture. L’auteur explique la « surproduction » d’équipements commerciaux suivant une logique financière déconnectée de la demande des consommateurs et des caractéristiques intrinsèques des territoires en avançant deux arguments : la financiarisation de l’immobilier, d’une part, et les interdépendances complexes entre investisseurs, distributeurs, promoteurs et élus municipaux, d’autre part.

7Cet article porte sur le dernier point. Il vise à expliciter les interdépendances complexes qui lient promoteurs et élus municipaux ou/et délégués communautaires en considérant le niveau des projets opérationnels d’équipements commerciaux et celui de la planification. Comment les acteurs politiques tentent-ils aujourd’hui de renforcer leurs capacités de régulation en jouant tour à tour le rôle d’initiateur, de médiateur et de coordinateur entre une pluralité d’acteurs (promoteurs, associations de commerçants et de riverains, chambres de commerce, etc.) et d’intérêts (économiques, financiers, politiques, environnementaux) ?

8Le choix des terrains est guidé par l’idée que cette capacité d’action des élus locaux est a priori plus élevée dans un contexte où l’institution municipale ou intercommunale est forte, étayée par des services internes dotés d’une expertise, de moyens financiers et humains, ainsi que par des habitudes de travail commun entre les élus dans différentes instances (municipales, communales, syndicat mixte du SCoT). L’enquête réalisée entre mi-janvier et fin avril 2012 porte sur trois projets opérationnels et un projet de planification dans deux contextes choisis pour leur contraste : la Communauté urbaine de Strasbourg et la commune francilienne de Chambourcy. La première dispose a priori d’un appareil pour interagir à part égale avec les promoteurs (voir encadré n° 1). La seconde, en revanche, n’est pas intégrée dans une intercommunalité à la date de l’enquête et se situe dans une région où la présence de l’Etat est particulièrement forte compte tenu des enjeux économiques et démographiques. Le maire devrait donc avoir moins de ressources mobilisables pour réguler l’urbanisme commercial (voir encadré n° 1).

9Plusieurs sources sont mobilisées : 25 entretiens semi-directifs menés avec des élus municipaux délégués communautaires ou non, des techniciens de différentes institutions, des représentants d’associations de commerçants, des promoteurs et des distributeurs, ainsi qu’une revue de la presse régionale depuis les années 1990, l’analyse des documents de planification et des études produites par les différents acteurs, des permis de construire, des avis délivrés par la Direction départementale des territoires sur les projets de création d’équipements commerciaux et, enfin, l’observation de réunions de concertation. Dans les différents cas, l’observation a eu lieu en amont des projets, que ce soit pour le document de planification ou pour les projets opérationnels : cet état des données est intégré à l’analyse et doit être pris en compte dans la lecture des résultats.

  • 2  L’expression « projet opérationnel» désigne ici la production d’équipements commerciaux en général (...)

10Après une première partie consacrée à l’historique de la gestion des projets opérationnels2 à l’échelle municipale, cet article s’intéresse ensuite à l’élaboration du document de planification stratégique comme espace supplémentaire où élus locaux et promoteurs négocient les règles qui encadrent l’urbanisme commercial. La dernière partie montre la variabilité des rapports de force entre maires et promoteurs dans trois projets opérationnels étudiés à différents stades d’avancement en fonction de la nature des projets, des ressources d’ingénierie dont disposent les élus, et des caractéristiques des parties prenantes.

Encadré n° 1. Présentation des cas.

La Communauté urbaine de Strasbourg (CUS), créée par la loi du 31 décembre 1966, exerce des compétences obligatoires étendues en matière d’aménagement et de développement économique de l’espace communautaire (l'élaboration des schémas directeurs, du plan local d’urbanisme intercommunal, la constitution de réserves foncières, etc.). La CUS a conservé jusqu’aux années 1980 la possibilité de contrôler son urbanisme grâce à des prérogatives exceptionnelles liées à l’héritage de l’occupation allemande (Badariotti et al., 1995) et à des satellites (société d’économie mixte comme la Sers créée en 1957, Agence d’urbanisme créée en 1966). La politique d’urbanisme est importante dans le projet politique strasbourgeois qui vise à faire de cette ville une métropole capitale de l’Europe. L’intercommunalité strasbourgeoise semble donc bien outillée pour empêcher une fragmentation du paysage commercial par des gestions municipales indépendantes.

La commune de Chambourcy, située en grande couronne de l’agglomération francilienne dans le département des Yvelines, n’est pas intégrée dans un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre comme beaucoup de communes franciliennes. Son maire, Pierre Morange (UMP), occupant cette fonction depuis 1995, est également député depuis 1999. L’une des particularités de Chambourcy, à l’image de la moyenne départementale, est de concentrer une population à fort pouvoir d’achat, dotée d’un niveau moyen de diplôme élevé et d’un fort potentiel de mobilisation contre les projets. La commune présente l’intérêt d’accueillir un projet opérationnel dans un espace très concurrentiel à fort potentiel commercial. Face à l’imbrication des intérêts privés et des intérêts d’acteurs supracommunaux sur le territoire communal, la fragmentation des espaces de pouvoir dans la région francilienne et l’absence de structure intercommunale font que la probabilité d’observer des élus locaux ayant une capacité de régulation est plus faible que dans le cas précédent.

1. Maires et promoteurs dans la gestion de l’urbanisme commercial : comment tirer profit des opportunités ?

11La production des paysages d’entrées de ville décrits par le sénateur Braye doit être replacée dans son contexte historique. L’essor de la grande distribution et de ses emblèmes, le super et l’hypermarché, sont contemporains du « tout automobile », d’une croissance démographique exceptionnelle et des promesses de la « modernité ». Le tout est inscrit dans un système de règles d’urbanisme traduites dans des plans d’occupation des sols relativement peu contraignants. Dans cette situation, le maire et sa commune pouvaient bénéficier largement des effets induits par un projet d’équipement commercial en périphérie d’agglomération : recettes fiscales, dynamisme économique, création brute d’emplois. S’y ajoute une application des règles d’urbanisme qui, jusqu’aux débuts des années 1990, était « réputée suspecte » : « le système d’autorisations permettait une forme de financement occulte des municipalités, voire des partis politiques » (Rapport Bouchery, 1993, p. 103). Le propos cible en particulier les accusations portées en 1995 contre le parti du Centre des démocrates sociaux pour trafic d’influence et mise en place d’un système classique de fausses factures afin de financer le parti (François, Sauger, 2006). En outre, les communes peuvent être mises en concurrence par les promoteurs pour accueillir une grande surface : c’est une incitation forte qui pousse le maire à accepter un projet sous peine de le voir s’installer dans la commune voisine et de subir une perte sèche. Ces différents facteurs ont participé à une régulation de l’urbanisme commercial opportuniste qui s’assimile à une gestion municipale réactive, au coup par coup en fonction des propositions des promoteurs.

  • 3  Lois du 7 janvier 1983 et du 18 juillet 1985.

12Les élus locaux ne sont pourtant pas dénués de moyens pour intervenir dans le développement des projets. Ils détiennent des ressources spécifiques indispensables à la production d’un équipement et entretiennent par conséquent des relations d’interdépendance étroite avec les promoteurs. A partir des années 19803, les autorisations d’occupation des sols délivrées par le maire au nom de l’État échappent à la tutelle du préfet (Savy, 1984). Le maire dispose dès lors d’une ressource réglementaire qui conditionne la construction, à savoir la maîtrise de la réglementation des usages du foncier via le plan local d’urbanisme et la délivrance des autorisations d’urbanisme. Sans leur donner un pouvoir de veto total, ces deux instruments permettent aux élus locaux de faire valoir les intérêts de la commune et leurs intérêts individuels d’acteurs politiques (Le Galès, 2006), et peuvent obliger les promoteurs à faire des concessions dans la définition des projets.

  • 4  En 1961 et 1969, deux circulaires interministérielles instituent les premières règles spécifiques (...)

13Par ailleurs, pour les équipements commerciaux, un régime juridique particulier de double autorisation est en vigueur : la première autorisation est délivrée par une Commission départementale et la seconde (le permis de construire) est délivrée par le maire sous réserve d’obtention de la première. Cette spécificité est l’héritage d’un régime mis en place dans un contexte d’essor de la grande distribution considérée comme symbole et vecteur de modernité. Face à cette montée en puissance, les petits commerçants indépendants se sont mobilisés dès les années 1960 dans des mouvements syndicaux comme le Cid-Unati conduit par Gérard Nicoud (Roy, 1971). Du fait qu’ils constituaient un électorat influent au niveau local grâce à un réseau associatif souvent ancien et dense, leurs revendications étaient relayées par les élus municipaux auprès du Parlement et du gouvernement (Mayer, 1993). Après des prémices de réglementation4, la « loi Royer » relative à l’orientation du commerce et de l’artisanat a créé en 1973 le système de double autorisation décrit précédemment. Elle visait ainsi à canaliser le développement des équipements commerciaux dans une logique de régulation de la concurrence entre deux mondes : celui des commerçants indépendants qui fonctionnait suivant le modèle traditionnel du petit commerce de proximité et celui des commerçants qui inventaient de nouveaux modèles de distribution à grande échelle.

14Dans ce système de double autorisation amendé à plusieurs reprises, le rôle décisif du maire est une constante. Il intervient d’abord dans la première étape auprès des membres de la Commission départementale. Cette Commission reçoit les dossiers des promoteurs requérants qui souhaitent ouvrir un équipement commercial de plus de 1000 m2 de surface de vente (le seuil ayant varié historiquement à la suite des modifications de la loi). En fonction de critères d’aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs, elle accorde ou non la première autorisation. Le maire est susceptible de jouer de ses ressources de positionnement pour éviter le blocage ou le ralentissement d’un projet par un vote défavorable de la Commission ou par des recours juridiques émanant des groupes de commerçants (Chambre de commerce, associations de commerçants). Il accomplit un « travail de médiation » qui « consiste à intégrer des environnements distincts » (Nay, Smith, 2002). Son activité est celle d’un « courtier » qui « recherche des solutions acceptables entre des groupes éloignés qui peuvent trouver un avantage à coopérer même s’ils ne poursuivent pas les mêmes objectifs et n’ont pas les mêmes intérêts (c’est la dimension stratégique de la médiation) » (Ibid., p13).

15D’abord courtier entre le promoteur porteur d’un projet d’équipement commercial et les membres de la Commission départementale d’autorisation commerciale, le maire doit convaincre ces derniers de la pertinence du projet. Depuis la loi de modernisation de l’économie (loi du 4 août 2008), les Commissions départementales comprennent huit membres dont cinq élus locaux (le maire de la commune d’implantation, le président de l’intercommunalité à laquelle cette commune est intégrée, le maire de la commune la plus peuplée de l’arrondissement autre que celle de l’implantation, le président du Conseil général, le président du syndicat mixte ou de l’EPCI chargé du Schéma de cohérence territoriale (SCoT) auquel adhère la commune d’implantation). Trois personnalités qualifiées en matière de consommation, d’environnement et d’aménagement du territoire sont par ailleurs désignées par le préfet ; désormais, les représentants des commerçants (Chambres de commerce et de métiers) n’y siègent plus. L’obtention d’un avis favorable de la majorité des membres de cette Commission conditionne la poursuite du projet d’équipement. Le maire de la commune d’implantation mobilise son réseau local d’interconnaissances et s’entretient de manière informelle avec les membres de la Commission pour les convaincre. Accords tacites et « échanges de votes favorables » entre les élus sont aussi décisifs que les arguments plus objectifs comme la création d’activité : le vote positif d’un élu sur le dossier A est parfois conditionné au vote positif d’un autre élu sur un dossier B lors d’une séance ultérieure de cette [ ?] Commission. Ensuite, le maire se fait courtier entre promoteur et personnes morales ayant un « intérêt à agir » (riverains et groupes représentant les intérêts du commerce local comme la Chambre de commerce) et qui peuvent, à ce titre, déclencher des procédures de recours contre les autorisations des Commissions départementales ou attaquer les permis de construire. Par un travail d’information et d’association se traduisant classiquement par l’organisation de réunions publiques, le maire peut désamorcer les conflits potentiels.

16En résumé, sans la participation active du maire de la commune d’implantation, aucun promoteur ne peut mener à bien l’ouverture d’une surface commerciale. Cette nécessaire médiation du maire, que l’on ne retrouve pas de manière identique dans l’immobilier résidentiel, rend le promoteur d’autant plus sensible à la qualité de ses interactions avec les élus. Si les démarches du maire auprès de ses pairs sont efficaces, la Commission départementale doit être une simple chambre d’enregistrement actant des accords établis en amont de manière bilatérale. S’est ainsi installée historiquement une régulation locale de l’urbanisme commercial au coup par coup plutôt qu’une politique municipale intégrant les équipements commerciaux dans une planification stratégique de moyen terme. La partie suivante montre que, si l’introduction de l’urbanisme commercial dans les documents de planification stratégique (SCoT, PLU) ne supprime pas la relation bilatérale promoteur/maire dans les projets opérationnels, elle ajoute un autre lieu de négociation des règles qui encadrent la production d’équipements commerciaux. Le maire joue toujours le rôle de médiateur décrit précédemment entre la Commission départementale, les promoteurs et les personnes ayant un intérêt à agir, mais pas uniquement. Le système de régulation est susceptible d’intégrer davantage d’acteurs, d’échelles spatiales et temporelles. Dans ce système, trois caractéristiques se dégagent : 1) un plus grand investissement de la part des acteurs politiques dans la planification stratégique, 2) la multiplication des scènes et des échelles spatiales de négociation entre les parties prenantes, 3) le caractère partiellement imbriqué de ces scènes de négociation.

2. Planifier : comment se négocient les règles des développements commerciaux à venir ?

17Plusieurs dynamiques de transformation (réglementation de l’urbanisme, institutionnalisation des intercommunalités, évolution des modèles de la grande distribution, etc.) permettent de soutenir l’argument d’une complexification de la régulation de l’urbanisme commercial. Le périmètre municipal où se négocient les projets opérationnels n’est plus le seul lieu d’échange entre élus et promoteurs à l’échelle locale dans la mesure où la production des règles s’effectue également dans la planification stratégique au niveau intercommunal (voir encadré n° 2). La démarche de production d’un document d’aménagement commercial (DAC) est considérée ici comme un instrument de planification stratégique du type « projet » (Pinson, 2009). La place des responsables politiques dans le processus décisionnel n’y est pas assurée : le caractère interactif de la planification et la prédominance de formes de coordination moins hiérarchiques brouillent l’image de l’élu décideur. Comment les élus locaux investissent-ils l’obligation légale d’élaborer un document de planification pour renforcer leur capacité de maîtrise de l’urbanisme commercial ?

Encadré n° 2. Le commerce dans les documents d’urbanisme.

Les documents d’urbanisme restent organisés suivant une hiérarchie pyramidale : plus le périmètre du territoire visé par les documents est petit, plus les règles sont précises et doivent intégrer et décliner les principes généraux définis par les documents de rang supérieur.

A l’échelle de plusieurs communes, le Schéma de cohérence territoriale (SCoT) orchestre la mise en cohérence des différents documents d’orientation stratégique (Plan Local d’Urbanisme, Plan Local de l’Habitat, etc.) qui doivent être compatibles avec lui. En matière d’urbanisme commercial, la compatibilité des autorisations des CDAC avec le SCoT est obligatoire.

La loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 a par ailleurs créé la possibilité d’élaborer un document d’aménagement commercial (DAC) intégré au SCoT, cette possibilité étant rendue obligatoire par la loi Grenelle II. Le DAC détermine les grandes orientations du commerce en précisant ses localisations préférentielles. Il rassemble les informations disponibles sur l’activité commerciale et élabore une analyse prospective autour de la définition d’orientations en matière de développement commercial et de secteurs d’activités commerciales à privilégier.

Le plan local d’urbanisme (PLU) doit développer une réflexion d’ensemble à l’échelle de la commune ou de l’intercommunalité et proposer une stratégie orientant le projet de territoire. Il décline les orientations stratégiques du SCoT dans son propre plan d’aménagement et de développement durable (PADD). Le règlement du PLU traduit techniquement ces dispositions (identification et délimitation des quartiers, îlots, voies dans lesquelles doit être préservée ou développée la diversité commerciale, ratios de stationnement, etc.).

18Seule, la planification strasbourgeoise fait ici l’objet d’une étude détaillée et ce, pour plusieurs raisons. A Chambourcy, la régulation de l’urbanisme commercial par la planification ne s’opère pas au niveau du document de planification qu’est le PLU. Concrètement, le PLU y est utilisé de manière très pragmatique pour intervenir directement sur un projet opérationnel, contrairement au SCoT strasbourgeois conçu comme un instrument cadre pour les projets opérationnels à venir. Ensuite, la régulation de l’urbanisme commercial en Ile-de-France est imprégnée des singularités franciliennes (Prat, 2012) : région historiquement structurée par son poids dans l’économie nationale et par son poids démographique, elle est fortement marquée par la présence de l’Etat qui se traduit aussi en matière d’investissement et de planification (le SDRIF est le seul document à l’échelle régional en France et son application est suspendue à l’accord de l’Etat). Enfin, les décisions en matière de projet opérationnel sont, plus fortement qu’ailleurs, marquées par des négociations et des arbitrages qui se produisent sur des scènes nationales, dans les cabinets ministériels ou au Parlement. Pourquoi ? Sans doute du fait de la proximité spatiale des élus franciliens avec les ministères et les parlementaires et, surtout, en raison de l’attention particulière accordée par ceux-ci aux problèmes portés par les maires d’une région économiquement stratégique et démographiquement importante.

19Dans le cas strasbourgeois, l’échelle de la planification est celle du SCoT, document de rang supérieur à celui du PLU qui doit être compatible avec lui. L’élaboration du SCoT (plus précisément du DAC, document d’aménagement commercial, intégré au SCoT, voir encadré n° 2) est donc susceptible de générer des tensions avec les élus municipaux puisque les règles du SCoT pèsent sur leur marge discrétionnaire en matière de régulation de l’urbanisme et inscrivent la négociation des projets opérationnels avec les promoteurs dans un cadre intercommunal. L’enquête de terrain étant réalisée au début de l’élaboration du DAC ne permet ni d’en évaluer les effets, ni de mesurer le degré de coercition qu’y ont introduit les acteurs politiques. Elle permet néanmoins d’étudier la production des règles de planification et la complexité du jeu d’acteurs qui est loin de se résumer à une opposition entre élus et promoteurs.

2.1 Les activités commerciales strasbourgeoises : parcimonie et maîtrise historiques

  • 5  Le centre-ville (Grande-Île et centre commercial de la Place des Halles) est resté  le pôle commer (...)

20Les descriptions du paysage commercial de la CUS convergent vers une représentation commune : le développement s’est fait en périphérie autour de trois pôles au Nord, au Sud et à l’Ouest (l’Est étant marqué par la frontière franco-allemande) et ce, avec parcimonie comparativement aux agglomérations de même poids démographique. Les facteurs explicatifs résident moins dans l’existence ancienne d’une intercommunalité forte que dans le poids du centre-ville doté de petits commerces particulièrement dynamiques5 et dans le partage du marché entre des distributeurs/promoteurs historiques dans un contexte de disponibilité foncière rare.

21Comme l’affirment en substance plusieurs interlocuteurs, « la municipalité de Strasbourg a toujours veillé à ce qu’il y ait des projets de qualité dans le centre-ville et à ce que le commerce ne s’étende pas trop en périphérie parce qu’ailleurs ça a pompé le centre-ville (…). Culturellement, les élus ont eu pour politique de conforter le centre-ville, d’en garder la qualité de vie et de bien circonscrire les zones commerciales là où elles sont prévues » (technicien de la CUS). Ensuite, les commerçants indépendants du centre-ville sont organisés et mobilisés pour défendre leurs intérêts collectivement dans des instances représentatives puissantes, principalement la Chambre de commerce et d’industrie de Strasbourg et l’association de commerçants des Vitrines de Strasbourg. Enfin, la présence historique de trois enseignes, Auchan, Cora et l’enseigne régionale Coop Alsace qui occupent le terrain est un aspect récurrent dans les discours. La rareté du foncier disponible pour le commerce s’est probablement conjuguée avec des stratégies classiques de verrouillage du territoire par ces trois insiders historiques.

Les grands pôles commerciaux de la Communauté urbaine de Strasbourg en 2010 (chiffre d’affaires et classification par types d’activité)

Les grands pôles commerciaux de la Communauté urbaine de Strasbourg en 2010 (chiffre d’affaires et classification par types d’activité)

Source : étude réalisée pour l’ADEUS par le cabinet Bérénice dans le cadre de l’élaboration du DAC, document de travail, 24.01.2012.

2.2 Produire la carte mentale du paysage commercial

22Dans la planification à l’échelle du SCoT de la région strasbourgeoise (Scoters), le volontarisme politique du binôme formé par le président du groupe de pilotage et le président de la CUS est essentiel. Il joue tant pour la mise à l’agenda du document d’aménagement commercial que dans la dynamique globale de sa production pour coordonner les techniciens et les élus du groupe de pilotage et porter les premières propositions auprès des communes membres du Scoters et des professionnels (promoteurs, enseignes, petits commerçants). La mise à l’agenda est fortement encouragée par le président de la CUS, Jacques Bigot, également chargé des questions d’urbanisme à l’échelle de l’intercommunalité et président du syndicat mixte du Scoters. Joue aussi la convergence des calendriers entre la révision du schéma de cohérence territoriale, qui a par ailleurs l’obligation légale d’intégrer un document d’aménagement commercial (DAC), et la rédaction d’un plan local d’urbanisme à l’échelle intercommunale. Par souci de cohérence, l’élaboration du DAC intégré au SCoT est donc pilotée au niveau du Scoters, mais décidée par la Communauté urbaine et le Scoters. Techniquement, du côté de la maîtrise d’ouvrage, l’équipe du syndicat mixte bénéficie de l’appui non négligeable des services de la CUS qui, fusionnés avec ceux de la municipalité de Strasbourg depuis 1972, sont dotés de ressources humaines conséquentes. La direction de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat, principale impliquée dans ce travail, est ainsi structurée en dix services composés chacun de deux à cinq postes. La coordination entre les équipes du Scoters et de la CUS est d’autant plus importante que le PLU communautaire devra gérer l’emboîtement des échelles d’action et tenir compte des orientations du DAC.

  • 6  L’enquête de terrain s’étant déroulée entre mi-janvier et fin avril 2012, seule la première phase (...)

23La rédaction du DAC se divise en deux phases. La première, étudiée ici, est celle du diagnostic qui doit permettre de produire une représentation partagée du paysage commercial et de ses dynamiques. Il est prévu que la seconde phase, consacrée à l’élaboration des orientations, s’ouvre ultérieurement par un appel d’offre pour sélectionner un prestataire extérieur6. Un groupe de pilotage est formé par des élus locaux et des techniciens avec l’idée « qu’il faut que ce groupe soit le plus ouvert possible parce que, le commerce, c’est quelque chose qu’on n’a pas l’habitude d’appréhender comme ça, sous l’angle de l’aménagement » (directeur du Scoters). Le groupe des techniciens se compose d’un noyau dur formé par le directeur et la chargée de mission du Syndicat mixte et du groupe-projet de l’Agence d’urbanisme regroupant une demi-douzaine de personnes ; s’y ajoutent les techniciens des intercommunalités et des chambres consulaires, la DREAL (direction régionale) et la DDT (direction départementale), le Conseil général et le Conseil régional. Chambre de commerce et Agence d’urbanisme disposent de ressources d’expertise importantes qui font d’elles des partenaires indispensables pour dresser un état des lieux des activités commerciales (observatoire du commerce, du foncier et des déplacements). Pour réaliser le diagnostic, l’Agence d’urbanisme, qui en tant qu’association n’a pas à passer par une procédure de marché public, retient le cabinet de conseil parisien Bérénice. Ce cabinet est choisi dans un souci d’objectivité considérant que « la CUS travaille sur d’autres projets avec d’autres cabinets ; cela faisait un nouveau cabinet (…) qui n’était pas impliqué sur d’autres projets » (techniciens du Scoters).

24Le pilotage politique est assuré par un groupe de 13 élus, présidé par un élu hors CUS, Jean-Marc Willer, choisi pour rassurer les communautés de communes dont le poids économique et politique est moindre. Etant maire d’Erstein, commune limitrophe de la CUS et vice-président d’une Communauté de communes, il connaît les « préoccupations à l’équilibre du commerce CUS/hors CUS » (technicien du Scoters). La nécessité d’avoir à la tête du projet de DAC deux figures de la politique locale est aussi révélatrice des tensions entre les intérêts individuels des communes et la définition d’un intérêt collectif qui s’exprimerait à travers la définition d’orientations partagées. Comme le souligne l’un des maires hors CUS, « tout le monde est d’accord sur le fait qu’il faut faire un schéma et sur la situation de diagnostic qui n’est pas très bonne sur certains secteurs. Mais quand vous arrivez avec votre schéma, ils (les maires) vous disent tous ce n’est pas quand même vous qui allez décider ce que vous allez faire chez moi ».

  • 7  Voir : Lascoumes, 2005 ; Delmas, 2011 ; Robert, 2008.

25Face à ces tensions, une logique classique7 de dépolitisation et d’objectivation du diagnostic est adoptée en recourant à une expertise externe étayée par des données économiques provenant de différentes sources. Le recours à ces données fonctionne comme un « langage de vérité » (Trépos, 1996) qui renvoie « l’apparence de discours émancipés des déterminants sociaux (et politiques), n’obéissant qu’à des logiques internes » (Robert, 2008). Simultanément, les allers-retours entre le cabinet Bérénice, les techniciens et les élus permettent de « se faire une culture commune » comme l’explique un technicien, de dessiner une carte mentale du commerce « parce que la planification ne passe pas uniquement par la règle, elle passe également par tout ce qui est…par l’acquisition d’un back ground, d’un fond de discussion, de réflexes ». La démarche permet à la CUS et au Scoters d’acquérir une compétence en matière d’analyse du commerce, au même titre que celle du foncier ou de l’habitat : « c’est une manière de nous former et de former notre discours, et de formater notre discours sous couvert de leur demander un diagnostic » (un technicien). Le transfert se fait entre techniciens - du cabinet d’urbanisme vers les équipes du Scoters, de l’Agence d’urbanisme et de la CUS - mais également en direction des élus dans les échanges et les réunions organisées par le Scoters et la CUS. Cette expertise est filtrée par les techniciens et les élus qui « croisent » les sources d’information pour dépasser les intérêts particuliers : « La difficulté du commerce, c’est que l’on n’a pas de source complètement neutre : le cabinet Bérénice est proche de la fédération d’enseignes Procos, la Chambre de commerce est proche de l’association de commerçants les Vitrines de Strasbourg,… il faut croiser les informations et accepter de les examiner quelles que soient leurs sources sans être dupe » (technicien Scoters). Quoi qu’il en soit, le discours de l’expert participe au cadrage des enjeux de la régulation de l’urbanisme commercial. L’intégration de cette carte mentale et l’assimilation de certaines normes produisent aussi des effets : elles posent déjà les jalons des options et des arbitrages pour la phase 2 d’adoption d’une stratégie, elles suggèrent des « voies de règlement des conflits » (Lascoumes, 1990).

2.3 Concertation : publiciser le diagnostic et renforcer la légitimité du DAC

26 Outre la production d’une carte mentale commune, la procédure d’élaboration du DAC vise à désamorcer les conflits potentiels entre planification intercommunale et gestion des projets d’équipement dans le périmètre communal. Planification et projets opérationnels ne sont donc pas indépendants. L’élaboration du DAC suscite des réactions parmi les acteurs économiques présents ou qui cherchent à s’implanter sur le territoire du Scoters. Soucieuses de l’impact du document de planification sur leurs projets opérationnels, « les enseignes téléphonent, demandent à être associées, prennent rendez-vous, exposent leur point de vue » (directeur du Scoters). La volonté du groupe de pilotage est bien de dépasser ce bilatéralisme en engageant un processus de concertation structuré par des rencontres s’adressant successivement aux maires, aux commerçants de la Chambre de commerce, aux promoteurs et aux enseignes.

27Ce « partage de diagnostic » poursuit trois objectifs. D’abord, tester le diagnostic pour voir s’il est accepté. Le groupe de pilotage attend des élus et des professionnels qu’ils fassent émerger des problèmes non identifiés pour « peaufiner le discours » (technicien Scoters) dans un souci de mise en œuvre ultérieure du document. Ensuite, diffuser et légitimer la représentation du commerce produite en interne. Et, enfin, « prendre la température » des élus et acteurs économiques privés pour évaluer jusqu’où les choix politiques déjà sous-jacents dans le diagnostic sont acceptés : par exemple, l’économie de foncier ou encore la volonté de ne pas dépasser le potentiel commercial identifié qui correspondrait à une surface de 40 ou 60 000 m2 à l’horizon 2020. Ce processus tend plus globalement à saper la critique habituelle accusant l’expertise d’être un « contre-modèle à la démocratie délibérative » (Blondiaux et Sintomer, 2002). Il doit permettre de désamorcer les conflits en amont et de mesurer le degré de prescription auquel pourront prétendre les orientations arrêtées dans la phase 2 : si la procédure donne l’impression aux élus d’être dépouillés de leurs prérogatives en matière d’urbanisme par l’imposition de nouvelles contraintes supracommunales, les tensions ne manqueront pas de se traduire en contentieux au premier projet développé.

28Le volontarisme du binôme Willer-Bigot est déterminant pour coordonner le processus d’élaboration du DAC. Les deux élus ont une double activité d’intermédiaires : intermédiaires « généralistes », ils construisent du sens commun entre des types d’acteurs qui ne recourent pas aux mêmes savoirs ; intermédiaires « courtiers » (Nay, Smith, 2002), ils cherchent des solutions acceptables entre les différentes parties prenantes dont les intérêts peuvent être éloignés. Aucun conflit frontal n’est observable dans le cas étudié. Toutefois, les précautions massives prises pour anticiper les oppositions des maires comme des promoteurs reflètent les tensions potentielles entre planification à l’échelle intercommunale du SCoT et négociations bilatérales maire/promoteur à l’échelle municipale.

29Dans les deux cas, l’objectif affiché est d’intervenir dans le développement de l’urbanisme commercial. Le processus d’élaboration des documents de planification comme le DAC ouvre de nouveaux espaces de négociation des règles qui encadrent les projets opérationnels. Dans le cas strasbourgeois où l’ingénierie intercommunale est particulièrement structurée, cette scène supplémentaire traduit une évolution des pratiques isolées de gestion municipale (certes parcimonieuse) des équipements commerciaux vers une action publique se voulant plus intégrée et interventionniste. Dans le cas francilien, l’usage du PLU est très différent : vecteur de l’interventionnisme mayoral, il sert de levier d’action pour réaliser une opération de restructuration commerciale. Ces terrains montrent que les relations entre planification et projet ne sont ni linéaires, ni totalement indépendantes. La production du document de planification peut relever d’une stratégie de désamorçage en amont des conflits potentiels autour des projets opérationnels. Et le document de planification peut parfois être utilisé comme un instrument au service d’un projet opérationnel. La partie suivante examine le travail de régulation de l’urbanisme commercial dans le cadre de projets opérationnels.

3. Réaliser un projet opérationnel : coopérations fructueuses et alliances contrariées

30Si les acteurs politiques s’essayent à parfaire leur maîtrise du développement des équipements commerciaux, leurs tentatives doivent également se manifester dans les projets opérationnels. Comme nous l’avons vu, les partenariats entre élus et promoteurs sont la condition sine qua non pour réaliser un projet. Il reste à comprendre quelle est la capacité d’action des acteurs politiques dans ces coopérations, quelle est leur densité, leur stabilité, et quel est leur degré d’ouverture à des acteurs autres que les binômes élus/promoteurs. Trois variables sont susceptibles d’influer sur la capacité d’intervention des élus dans les projets opérationnels. Premièrement, la nature de ces projets (création, extension, restructuration, opération mixte alliant commerces, bureaux et logements, ou opération non mixte) : elle influe sur le rôle de l’élu. Deuxièmement, les ressources d’ingénierie en interne (intercommunales ou municipales) et la possibilité de recourir à une ingénierie externe (cabinet de conseil, préfecture) : la disponibilité et la qualité de ces ressources conditionnent la possibilité d’intervention des élus locaux. Troisièmement, le nombre et les caractéristiques des parties prenantes : cela joue sur le rôle de l’élu dans les projets opérationnels (interlocuteur unique d’un promoteur, coordinateur, arbitre, etc.).

3.1 Coopération public/privé chaotique : la création du centre commercial Rivétoile à Strasbourg

  • 8  Le Conseil de Communauté a approuvé le dossier de réalisation de la ZAC de l’Etoile par une délibé (...)
  • 9  « Les Rives de l’Etoile, un nouveau morceau de ville », DNA, 28.09.2008.

31La création du centre commercial Rivétoile au Sud de l’hypercentre historique de Strasbourg fait partie d’un projet urbain plus large concernant l’axe Strasbourg-Kehl piloté par la Ville de Strasbourg depuis les années 1990. A cette date, la Ville entame la mise en œuvre des grandes orientations de ce projet en créant une zone d’aménagement concertée8 avec pour concessionnaire la Société d'aménagement et d'équipement de la Région de Strasbourg (Sers, société d’économie mixte). Le complexe immobilier des Rives de l’Etoile, situé entre le multiplexe cinématographique, les archives communautaires, le Centre de découverte des sciences et des techniques et la Cité de la musique et de la danse, s’étendant sur 2,5 hectares, est présenté comme le « poumon économique d'un quartier encore essentiellement culturel »9. Cette opération doit comprendre un centre commercial en rez-de-chaussée, accompagné de logements et de bureaux dans une logique de mixité fonctionnelle.

32 Un groupe d’acteurs opérationnels se forme par étapes. La Ville (maître d’ouvrage) et la Sers (aménageur qui s’occupe de la partie « bureau ») constituent un premier binôme auquel vient s’ajouter Espace Expansion (promoteur immobilier commercial) puis d’autres promoteurs spécialisés dans le logement. La Sers adopte une stratégie de diversification de ses partenaires « parce que ces grosses foncières qui détiennent…après elles aussi elles régulent les prix, elles fixent des loyers…Donc nous pensions retenir la société Tréma qui apportait une autre vision, une certaine fraîcheur, de la nouveauté, mais elle a eu des soucis juridiques » (chef de projet Sers). Comme dans le secteur du logement, les acteurs politiques sont soucieux d’éviter une trop grande dépendance à l’égard d’un seul opérateur immobilier (Pollard, 2009). Les travaux dans ce domaine montrent également l’importance de la stabilité des relations entre élus et promoteurs, notamment en vue de l’obtention de marchés ultérieurs. Dans cette perspective d’anticipation, la réputation du promoteur constitue pour lui une ressource : s’il perd la face dans une opération, il risque d’être écarté lors des prochaines. Dans le cas de l’immobilier commercial, une fois que le promoteur a produit l’équipement commercial, sa stratégie n’est pas a priori de cannibaliser le marché en produisant de nouveaux équipements. Le promoteur jouerait une seule partie. Coopérer et stabiliser ses rapports avec les élus devraient prendre une importance moindre dans sa stratégie.

33 La stabilité de la coopération est en effet remise en cause à diverses reprises par les stratégies individuelles. Elle vacille une première fois lorsqu’Espace Expansion cherche à se retirer du projet à la fin des années 1990. L’entreprise est finalement retenue par un « acompte substantiel » versé à la Sers et probablement par un pari sur l’avenir du site. Puis, en 2001, la mairie de Strasbourg bascule d’une majorité PS (Catherine Trautmann) à une majorité UMP (Fabienne Keller) : la nouvelle équipe imprime sa marque à un projet porté jusque là par l’opposition, elle n’hésite pas à en redéfinir les grandes orientations en imposant au promoteur Kaufman and Broad de changer d’architecte pour la partie « logement ». De nouvelles marges de négociation s’ouvrent et le promoteur essaye de faire baisser la charge foncière : « Là où ils ont mal joué, c’est qu’en face la municipalité ne tenait pas tant que ça à faire ce projet tel quel et donc n’a pas cédé ! » (Chef de projet Sers). Quittant le groupe opérationnel qui se recompose dans l’urgence en intégrant d’autres promoteurs, Kaufman and Broad le déstabilise et monnaye sa sortie en déposant un recours contre les permis de construire des nouveaux opérateurs. Vu les délais générés par un contentieux juridique, les autres parties prenantes n’ont pas d’autre choix que de racheter le retrait du recours pour éviter la caducité des permis et l’enterrement du projet. Cette recomposition montre comment les choix opérés par les élus entrants ébranlent le cadre général où interagissent les acteurs. Quitte à rompre des partenariats, les acteurs politiques imposent leur vision de ce que doit être ce nouveau morceau de ville. Les marges de compromis pour les parties prenantes sont finalement étroites et les rapports de force entre acteurs économiques et politiques plus complexes qu’une simple domination des premiers sur les seconds.

34 Quid de la société civile ? Le groupe opérationnel reste relativement fermé aux acteurs extérieurs qui tentent de participer à la définition des orientations du projet. Sans parvenir à intégrer le groupe, ceux-ci se reportent sur les registres d’opposition habituels (pétition, journaux locaux, recours juridiques). La Coordination Etoile, fédérant une dizaine d'associations, réclame « une vraie concertation pour un autre projet » ; elle obtient 7 600 signatures contre le projet, soutient les recours ou les dépose à son nom. Finalement, à la fin de l’année 2008, malgré les oppositions et les complications administratives et juridiques, un centre commercial avec un hypermarché de 4 500 m2 et 85 boutiques est inauguré sans que les contestataires aient pu intégrer la coalition de projet. Le centre commercial a par ailleurs rejoint l’association des Vitrines de Strasbourg à laquelle une cotisation consistante est versée. Les oppositions s’en sont calmées d’autant plus facilement.

35Sitôt la phase opérationnelle du projet terminée, les entreprises internationalisées comme Espace Expansion, devenue entre-temps Unibail-Rodamco, n’en travaillent pas moins à stabiliser et à densifier leurs relations avec les acteurs locaux. Entretenir un réseau large (association de commerçants mais aussi CCI et CUS) occupe davantage la directrice de Rivétoile que le développeur d’une enseigne nationale, par exemple, qui avoue avoir « un peu négligé la CCI depuis qu’elle ne siège plus en CDAC ». Les rapports entretenus avec les Vitrines, la CCI et la CUS pour la gestion courante de Rivétoile permettent également de se tenir informé sur les projets urbains, et de se positionner de manière « proactive » : « La Ville veut faire le cœur contemporain de Strasbourg et le centre commercial Rivétoile est en plein milieu du dispositif ; en tant que directrice du centre, c’est très important de savoir ce qui va être construit, du logement, du bureau, du loisir, du commerce » (directrice de Rivétoile).

36Ce cas illustre les rôles des acteurs politiques : coordinateurs dans la création d’un projet opérationnel mixte, décideurs quand ils imposent certains choix et fédérateurs lorsqu’ils s’allient avec certains promoteurs pour négocier avec un autre promoteur qui fait défaut. Par ailleurs, cet exemple souligne l’importance, pour les entreprises foncières internationalisées comme Unibail-Rodamco, de la stabilité de leurs relations avec les acteurs politiques et les autres acteurs économiques (commerçants notamment). L’attention que ces entreprises portent à l’ancrage local et à la fabrique de la ville va de pair avec leur souci d’être présentes dans les politiques publiques qui organisent un territoire dont elles entendent capter les flux additionnels de riverains et de travailleurs, c’est-à-dire de clients potentiels. La mise en concurrence des villes par les promoteurs pour implanter les équipements commerciaux doit par ailleurs être nuancée : certains emplacements sont des cibles privilégiées sans substitution possible avec un autre site et sont particulièrement convoités par les promoteurs malgré les diverses difficultés.

3.2 Restructuration impulsée par le politique : le cas de la Zone commerciale Nord

37 Contrairement aux Rives de l’Etoile, la Zone commerciale Nord n’est pas un « nouveau morceau de ville » mais un espace périphérique dont la restructuration débute à peine. Sur une emprise foncière de 150 hectares répartie entre quatre communes, cette zone s’est étendue et organisée spontanément au gré des changements d’enseignes sans intervention spécifique du politique. Elle connaît depuis plusieurs années des problèmes structurels (baisse de chiffre d’affaires de certaines enseignes, friches commerciales, difficultés de circulation). L’éclatement de la propriété foncière entre une multitude d’acteurs publics (État et CUS) et privés (distributeurs, particuliers louant aux distributeurs, etc.) rend la restructuration d’autant plus compliquée.

  • 10  Délibération au Conseil de la CUS du vendredi 27 mai 2011.

38 Après les élections municipales de 2008, le dossier est réexaminé « à la demande des maires concernés pour qu’on fasse une zone d’aménagement concerté sous l’égide de la CUS » (maire de Mundolsheim). Comme l’explique le directeur de projet de la CUS, la ZAC « semblait l’outil le plus intéressant qui nous permettait d’avoir un plan, une stratégie commerciale assumée par les élus qui pouvaient dire : ok, on restructure la ZAC. La direction où l’on veut aller, c’est ça ; les contraintes, c’est ça ; et on va prendre l’opérateur qui respectera cette volonté politique ». La ZAC permet également de contrôler le prix du foncier et d’éviter une envolée des charges foncières dans la mesure où le concessionnaire de la ZAC fixe la valeur des terrains à laquelle ils peuvent être vendus et que, en dernier ressort, la CUS peut recourir à l’expropriation. Après délibération de la CUS visant à la « prise en considération du projet d'études d'aménagement de la zone d’aménagement concerté, détermination des objectifs, définition des modalités de concertation et lancement des études préalables »10, un appel d’offre est lancé pour réaliser l’étude pré-opérationnelle, préalable à la réalisation de la ZAC. Un comité de pilotage composé des maires des quatre communes concernées et présidé par le président de la CUS, est créé ; le studio Authier est choisi pour réaliser cette étude. La démarche ne vise pas à « empiler les études » mais s’inscrit, d’après les élus rencontrés, dans le processus du projet qui donne une large place aux idées échangées et à la compréhension des logiques d’action des partenaires. Comme dans le processus d’élaboration du DAC, la restructuration de la zone commerciale s’accompagne d’un apprentissage des intérêts et des logiques des partenaires, techniciens et élus d’un côté, et promoteurs/distributeurs de l’autre, comme l’explique un technicien de la Communauté urbaine :

Entre opérateurs commerciaux et opérateurs techniques, il y a un manque de culture commune, il y a des incompréhensions. Moi, je suis aménageur, la plupart du temps, je suis des opérations d’habitat, c’est la première fois que je suis une opération commerciale et mon premier souhait, c’est de comprendre les gens avec qui je vais travailler, de comprendre les opérateurs commerciaux, leurs logiques et que eux comprennent notre logique, nos problèmes, qu’on se comprenne mieux pour pouvoir travailler ensemble » (technicien CUS).

39A ce stade de la restructuration, la CUS travaille en partenariat avec les enseignes de la Zone regroupées en association et les intègre aux réunions dans une logique similaire à celle de la planification : désamorçage des conflits, lissage des rapports de force par production de consensus, explication des contraintes, des atouts et inconvénients de telle ou telle proposition. Disposant de la compétence pour mener des opérations de type ZAC, la CUS supervise l’ensemble de la restructuration et devrait confier la maîtrise d’ouvrage à un concessionnaire. Si la demande de prise en main par la CUS vient des élus des quatre communes accueillant la Zone commerciale Nord, la CUS se montre particulièrement volontariste et interventionniste aussi bien à l’endroit des acteurs privés que des municipalités. Par le cahier des charges adressé au concessionnaire, la CUS peut élaborer une stratégie foncière et commerciale, et intervenir dans l’organisation des intérêts privés. Elle garantit à la fois la légitimité et le cadre général d’action du concessionnaire qui aura un rôle traditionnel d’aménageur doublé d’un rôle de négociateur entre propriétaires des terrains et enseignes pour leur proposer des recompositions et des déplacements.

40Cette étude de cas met en évidence deux points. D’une part, l’importance de l’initiative politique dans certaines situations où les opérateurs de marché ne s’engageraient pas de leur propre chef compte tenu de la complexité technique et des coûts de tels projets de restructuration. D’autre part, la place du travail entre les différents acteurs de l’urbanisme commercial pour que chacun s’approprie un objet non traditionnel de l’action publique.

3.3 Création d’un pôle commercial et arbitrages extracommunaux : le cas des Vergers de la Plaine

41Sur un territoire francilien où la répartition des ressources est plus fragmentée en raison d’une moindre intégration intercommunale et d’une densité élevée des acteurs économiques privés, quelle est la capacité d’action d’une municipalité ? D’autres acteurs prennent-ils le relais ?

42En matière de développement économique, la commune de Chambourcy a bénéficié des infrastructures de transport aujourd’hui saturées mais structurantes (A14, D113) autour desquelles se sont implantés les bâtiments d’activités et de commerces. Ces activités représentant une part importante des emplois et des recettes fiscales, la municipalité encourage la modernisation du tissu commercial. C’est dans ce cadre qu’est lancée la création d’un retail park sur le site des Vergers de la Plaine. Situé en face du centre commercial Carrefour, le site se localise entre l’autoroute A14 au Nord et la départementale D113 au Sud (voir carte n° 2).

Le pôle économique des Vergers de la plaine (marron), le terrain de l’hôpital (bleu) et le centre commercial Carrefour-Chambourcy (gris).

Le pôle économique des Vergers de la plaine (marron), le terrain de l’hôpital (bleu) et le centre commercial Carrefour-Chambourcy (gris).

Source : Promoteur Sopic.

43Dès 1999, le député-maire Pierre Morange conduit une politique volontariste pour développer un pôle d’activité économique. La municipalité sélectionne le promoteur Sopic pour monter un projet de retail park. Il doit permettre aux enseignes comme Décathlon et Kiabi de se déplacer pour s’agrandir. Contrairement aux promoteurs-gestionnaires tels qu’Unibail-Rodamco dans le cas de l’opération Rivétoile à Strasbourg, le promoteur Sopic revend les équipements commerciaux une fois construits à des gestionnaires qui les exploitent. Son intérêt à stabiliser les relations avec les acteurs politiques est donc a priori limité dans le temps. Pour autant, l’effet de réputation joue aussi dans ce cas de figure et, malgré la multiplication des aléas, le promoteur se maintient dans l’opération.

  • 11  Entretiens avec un promoteur de la Sopic et avec le chargé de mission municipal.

44Le projet se heurte d’abord à l’État puis au Conseil général, officiellement en raison de la saturation des voies d’accès à laquelle s’ajoutent probablement des rivalités politiques11. L’arrêté de création de ZAC pris par la commune de Chambourcy est attaqué par le préfet avant d’être annulé. Au milieu des années 2000, la situation se renverse grâce au projet de construction d’un nouvel hôpital intercommunal remplaçant l’établissement à cheval entre Poissy et Saint-Germain-en-Laye. Les 30 hectares des Vergers de la Plaine maîtrisés par le promoteur Sopic intéressent les porteurs du projet de l’hôpital (État, Conseil général, directeur de l’hôpital, maires de Poissy, Saint-Germain-en-Laye, Chambourcy). Le député-maire joue l’intermédiaire entre la Sopic et l’État pour conclure un « deal ». A la demande du préfet, il réunit la Sopic, les maires de Saint-Germain-en-Laye et de Poissy. Le promoteur raconte : « le préfet nous a dit vos terrains sont là où il faut. Voilà, je vous donne 6 mois pour étudier la réalisation de l’hôpital sur ces terrains et, si vous y arrivez, vous pourrez aussi réaliser votre centre commercial et vous aurez vos autorisations. En clair, plutôt que de nous exproprier, ce que ne voulaient ni le préfet ni le député-maire, ils voulaient trouver une solution à l’amiable avec nous ». Intégrant préfet, Direction départementale de l’équipement (DDE), direction de l’hôpital, Conseil général, communes de Poissy et Saint-Germain mais également l’Agence régionale de Santé, la coalition qui se forme autour du projet de l’hôpital vient phagocyter le binôme municipalité/Sopic et les opposants d’hier deviennent des partenaires. En coopération étroite avec la DDE, qui assure largement la gestion technique et administrative du dossier, Pierre Morange endosse le portage politique du projet qui accroît le rayonnement de sa commune. Son volontarisme politique peu concluant au départ pour mener à bien le projet de retail park n’est désormais plus utile pour défendre un dossier bien engagé. Il se reporte sur le projet de l’hôpital pour lequel il fait jouer ses relations avec le gouvernement en obtenant à plusieurs reprises la visite de ministres.

  • 12  « Le projet de futur hôpital à Chambourcy enterré », Le Parisien, 29.01.2011.
  • 13  Discours à l’Assemblée nationale le 5 mars 2011, pétition lancée aux Yvelinois le 17 mars 2011, pu (...)

45 La Sopic revend une partie du terrain en 2008, obtient ses autorisations (Commission départementale et permis de construire) en 2009 et redéfinit son propre projet de retail park sur une surface constructible réduite. Les voiries internes à la zone sont financées et créées ex nihilo par la Sopic, calibrées en tenant compte des flux que doit générer le centre hospitalier. La Sopic cède l’opération à la fin de l’année 2010 à Prédica, filiale de Crédit Agricole Assurances, pour 110 millions d’euros, et le centre est inauguré au premier semestre 2012. Le promoteur a donc été obligé de s’ajuster aux arbitrages supracommunaux. En revanche, quelques mois après l’acquisition des terrains par l’hôpital de Poissy-Saint-Germain, l’Agence régionale de santé présidée par Claude Évin (PS) décide d’interrompre la procédure de construction du nouvel établissement, arguant d’un coût trop élevé et d’une absence de justification médicale du projet12. La mobilisation du député-maire13 dénonçant un scandale couvert par des « mensonges d'État » ne suffit pas pour renverser les arbitrages d’acteurs régionaux et étatiques positionnés à d’autres niveaux. Dans un contexte francilien fragmenté, ce cas souligne que le rôle de coordinateur et de médiateur du maire ne s’arrête pas au périmètre communal. Il se joue aussi sur d’autres scènes politiques avec des acteurs régionaux et étatiques ainsi que dans les relations privilégiées du député-maire avec des membres du gouvernement et de l’Assemblée nationale.

46Finalement, dans ces trois projets opérationnels, la volonté de contrôle politique s’affirme dans la mise en œuvre de modes d’action plus négociés et incrémentaux. Sur le périmètre de la CUS, les deux opérations concernant les surfaces commerciales s’inscrivent dans des projets urbains à une échelle plus large avec pour objectif final de valoriser l’agglomération strasbourgeoise, d’accroître ses capacités d’accueil en logements, d’améliorer la qualité des espaces publics et d’attirer des investissements privés additionnels. L’ingénierie de la CUS dans l’urbanisme et l’économie permet aux acteurs politiques de ne pas être démunis face à des promoteurs dotés des ressources financières indispensables. Selon les situations, ces rapports de force peuvent être conflictuels et se traduire par une rupture, ou des tentatives de rupture, du groupe formé. Dans le cas de la Zone commerciale Nord, il faudrait prolonger l’étude pour observer le dénouement des arrangements entre élus et promoteurs. Sur le périmètre de la commune Chambourcy, la maîtrise d’ouvrage et les arbitrages se font en grande partie par le biais d’acteurs externes à la commune, qu’il s’agisse de la Direction départementale des territoires, d’acteurs politiques au niveau des ministères, de l’Agence régionale de santé ou encore des acteurs économiques privés. L’étude de cas devrait être prolongée pour pouvoir évaluer le résultat de la mobilisation mayorale.

Conclusion

47Les cas étudiés nous ont permis de montrer plus en détail comment élus et promoteurs mobilisent leurs ressources respectives, négocient leurs intérêts et tirent partie des règles du jeu. Comme dans le secteur de l’immobilier résidentiel mais pour des motifs différents, les rapports entre élus, techniciens et promoteurs sont assez stables et entretenus dans le temps. Le comportement des promoteurs dans ce travail de stabilisation des rapports (coûteux en temps et en compromis) est variable : certains n’hésitent pas à rompre la coopération (Kaufman and Broad), d’autres font des paris sur un plus long terme (Sopic) et ont les capacités financières de leur ambition (Unibail-Rodamco). Etudier la différenciation des stratégies d'investissement des promoteurs et ses conséquences sur leur rapport à l'espace urbain et aux acteurs locaux constituerait un autre angle d'attaque pour approfondir les questions de régulation locale.

48Conclure à la prédominance des élus ou des promoteurs, dans un projet opérationnel ou dans la planification, reste difficile : en raison des échanges réguliers et du transfert d’expertise des acteurs du commerce (cabinets de conseil, CCI, promoteurs, distributeurs) vers les élus et leurs services, les préférences des promoteurs sont en partie intégrées dans les cadres d’analyse que les acteurs politiques et leurs équipes mobilisent. Pour autant, ces derniers entretiennent un rapport réflexif avec les « connaissances » apportées par les acteurs du commerce, ils jonglent et arbitrent avec d’autres objectifs concurrents du type policies et politics, et disposent de ressources qui leur permettent de négocier.

49Dans les cas analysés, les élus prennent tour à tour le rôle d’arbitre courtier au niveau des projets opérationnels comme au niveau de la planification stratégique. Alors que la « ville néolibérale » suscite en France un engouement certain, nous sommes loin d'une capture de « l'intérêt général », incarné par les élus et par les intérêts privés. L'accroissement des bénéfices, la production de valeur ajoutée, le gain de parts de marché ne sont pas des objectifs nouveaux : depuis les débuts des grands magasins, ils sont au cœur des modèles économiques. Le développement de la grande distribution avec ses distributeurs, promoteurs et investisseurs n'a finalement transformé que les moyens d'atteindre la cible. Le succès de la thèse d'une capture de l'intérêt général par les intérêts privés traduit surtout l'ébranlement d'une conception de l'intérêt général très influencée en France par les théories contractualistes des rapports entre État, société et individu-citoyen. Les intérêts des promoteurs sont en réalité loin de s’imposer de manière directe et hégémonique dans le gouvernement des villes. Leur intégration dans la production des politiques publiques n'a rien d'automatique. Elle se fait de manière différenciée selon les cas et c'est bien dans l'analyse de ces différences qu'une compréhension des interdépendances entre acteurs économiques privés et acteurs politiques est possible.

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Notes

1  Sur cette question, voir Béal (2010).

2  L’expression « projet opérationnel» désigne ici la production d’équipements commerciaux en général, de la phase de conception à celle de sa gestion.

3  Lois du 7 janvier 1983 et du 18 juillet 1985.

4  En 1961 et 1969, deux circulaires interministérielles instituent les premières règles spécifiques venant encadrer l’implantation des équipements commerciaux. Jusqu’alors, celle-ci n’était soumise qu’à l’octroi du permis de construire traditionnel.

5  Le centre-ville (Grande-Île et centre commercial de la Place des Halles) est resté  le pôle commercial principal de la région alsacienne, position qu’il occupe de manière constante dans l’histoire de Strasbourg depuis le Moyen-Âge et qui a été renforcée par des politiques de valorisation. Avec 1 050 locaux commerciaux (commerces, services, restaurants), il génère un chiffre d’affaires de 800 M€ contre 500 à 650 M€ dans d’autres agglomérations rayonnant sur des zones semblables de 600 000 habitants (Nantes, Montpellier, Grenoble, Rennes).

6  L’enquête de terrain s’étant déroulée entre mi-janvier et fin avril 2012, seule la première phase qui s’est achevée en juin 2012 est étudiée.

7  Voir : Lascoumes, 2005 ; Delmas, 2011 ; Robert, 2008.

8  Le Conseil de Communauté a approuvé le dossier de réalisation de la ZAC de l’Etoile par une délibération du 16 avril 1999.

9  « Les Rives de l’Etoile, un nouveau morceau de ville », DNA, 28.09.2008.

10  Délibération au Conseil de la CUS du vendredi 27 mai 2011.

11  Entretiens avec un promoteur de la Sopic et avec le chargé de mission municipal.

12  « Le projet de futur hôpital à Chambourcy enterré », Le Parisien, 29.01.2011.

13  Discours à l’Assemblée nationale le 5 mars 2011, pétition lancée aux Yvelinois le 17 mars 2011, publication, intervention dans Le Parisien, etc.

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Table des illustrations

Titre Les grands pôles commerciaux de la Communauté urbaine de Strasbourg en 2010 (chiffre d’affaires et classification par types d’activité)
Légende Source : étude réalisée pour l’ADEUS par le cabinet Bérénice dans le cadre de l’élaboration du DAC, document de travail, 24.01.2012.
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/5085/img-1.png
Fichier image/png, 4,2M
Titre Le pôle économique des Vergers de la plaine (marron), le terrain de l’hôpital (bleu) et le centre commercial Carrefour-Chambourcy (gris).
Légende Source : Promoteur Sopic.
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/5085/img-2.png
Fichier image/png, 10M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Camille Allé, « La régulation de l’urbanisme commercial : élus locaux versus promoteurs ? », Métropoles [En ligne], 16 | 2015, mis en ligne le 05 juin 2015, consulté le 28 avril 2017. URL : http://metropoles.revues.org/5085

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Auteur

Camille Allé

Doctorante à Sciences Po Paris
Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP) et Centre d’études européennes (CEE)
camille.alle@sciencespo.fr

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