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Recensions

Romain Pasquier, Le pouvoir régional. Mobilisations, décentralisation et gouvernance en France

Paris, Les Presses de Sciences Po, 2012
Loïc Vadelorge
Référence(s) :

Romain Pasquier, Le pouvoir régional. Mobilisations, décentralisation et gouvernance en France, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2012

Texte intégral

1A l’heure où le gouvernement Ayrault peine à dégager les principes d’un nouvel  acte de décentralisation, il n’est pas inintéressant de revenir sur la manière dont l’administration territoriale du temps présent s’est constituée. En s’attachant à présenter l’état des lieux de la recherche sur le pouvoir régional, Romain Pasquier apporte une contribution particulièrement utile à un débat qui est relié par de multiples fils à celui sur le statut des grandes agglomérations urbaines (communautés urbaines d’hier, eurométropoles de demain ?) généralement capitales de région. On soulignera d’emblée la qualité éditoriale de cette synthèse disposant d’une bibliographie de référence et d’un index thématique très précieux.

2Les premières synthèses historiques sur le pouvoir régional remontent aux années 1990 (Pierre Rosanvallon, Pierre Deyon, Guy Rossi-Landi) et n’ont guère été réactualisées par les historiens,  comme si l’évolution du pouvoir régional contemporain ne les concernait pas. A la différence des communes et des départements qui suscitent aujourd’hui des recherches historiques nombreuses et bien reliées aux problématiques actuelles (gestion sociale et environnementale, transports, urbanisme), les régions apparaissent comme le parent pauvre de l’histoire administrative et politique contemporaine. On comprend, à lire Romain Pasquier, tout l’intérêt de développer des recherches sur les institutions régionales, d’autant qu’elles ont désormais suffisamment d’ancienneté pour disposer de services d’archives. Le souci constant de Romain Pasquier de donner à son sujet une profondeur historique, que la vulgate juridique ne lui reconnaît généralement pas, permet d’initier un dialogue disciplinaire fécond.

  • 1  L’auteur a proposé récemment un résumé commode de sa démarche dans la revue Métropolitiques, http: (...)
  • 2  Les références mobilisées pour ces chapitres datent pour l’essentiel des années 1990. Si elles fon (...)

3Le plan de l’ouvrage repose sur trois grilles d’entrée complémentaires : région et régionalisme, région et déconcentration de l’Etat, région et gouvernances locales1. Ce plan, qui présente un avantage pédagogique évident, suggère à l’historien deux interrogations liminaires. La première tient à l’usage de l’histoire qui est faite dans chacune des parties. L’une des convictions fortes de Romain Pasquier – et on ne lui en fera certes pas le reproche – est de considérer que l’érection de la région en collectivité territoriale après la loi Defferre de 1982 ne constitue pas un point de départ de l’histoire régionale et que, pour comprendre les processus contemporains de différenciation régionale, il faut avoir recours au croisement des échelles et des chronologies. L’une des forces de l’ouvrage est d’articuler des lectures pluridisciplinaires, nombreuses et de toute évidence maîtrisées. Reste que néanmoins les trois concepts convoqués pour l’analyse (« mobilisation », « espace fonctionnel », « gouvernance ») ne se prêtent pas tous facilement au croisement d’échelles. Le régionalisme par exemple, qui est au cœur des deux premiers chapitres, relève à l’évidence d’une histoire complexe et pluridisciplinaire2 qui n’est pas simplement faite de résurgences (la Belle Epoque, les années 1970) mais qu’on se doit d’inscrire dans des temporalités spécifiques. A cet égard, le chapitre V consacré à l’impact de la construction européenne sur les modes de gouvernance régionale apparaît nettement plus convaincant que le chapitre I qui propose un travelling triséculaire de la notion d’identité régionale.

  • 3  Pour en savoir plus sur cette période, se reporter à Fabrice Marzin, « Joseph de Martray et le Cel (...)

4Une seconde interrogation porte sur la pertinence de la séparation des trois registres d’analyse du fait régional. Cette séparation permet clairement d’actualiser les analyses classiques de la sociologie des oganisations qui a donné au « pouvoir périphérique » ses lettres de noblesse (Grémion, Thoenig, etc.). Dans une introduction historiographique particulièrement rigoureuse et claire, Romain Pasquier explique où se situent ses propres travaux qui relèvent à la fois d’un rejet du « nationalisme méthodologique » et d’une volonté d’éclairer la « capacité politique » actuelle des régions françaises et les processus de différenciation à l’œuvre. L’ouvrage répond en grande partie à ce programme, en dépassant la thèse de la régulation croisée pour insister sur les facteurs internes et externes de la différenciation régionale contemporaine. Reste toutefois qu’il aurait été aussi intéressant de croiser (en conclusion par exemple) les approches de la mobilisation, de la fonctionnalité et de la gouvernance pour enrichir l’analyse des pratiques de la région à la fois dans le temps et dans l’espace. Les nombreuses pages consacrées à la Bretagne dans l’ouvrage montrent que ce croisement était parfois possible et très stimulant. Au final, il manque sans doute une mise en perspective du demi-siècle d’histoire des régions : qu’est-ce qui différencie la Bretagne de Joseph de Martray3 de celle de Jean-Yves le Drian ?

  • 4 Legay, Marie-Laure et Baury, Roger (dir), L’invention de la décentralisation. Noblesse et pouvoirs (...)
  • 5  Voir par exemple les nombreux travaux d’Olivier Dard sur l’aménagement du territoire et Jean-Franç (...)

5Questionner le pouvoir régional, ce n’est certes pas s’interroger sur le fonctionnement austère des institutions régionales  (Coder de 1964, EPR de 1972 ou conseils régionaux élus au suffrage universel de 1986). Dès le premier chapitre de son ouvrage, Romain Pasquier rappelle que la question régionale recoupe d’autres questions qui légitiment l’attention de la recherche sur le sujet : cultures politiques des individus et des territoires (Alsace, Corse, Outre-Mer, Bretagne, etc.), modalités de division de l’administration territoriale depuis l’Ancien Régime des intendances jusqu’aux conseillers territoriaux de la présidence Sarkozy, politiques d’aménagement du territoire que l’auteur analyse à l’échelle territoriale, nationale et européenne. On pourrait certes reprocher à Romain Pasquier d’oublier certains ouvrages récents sur ces questions permettant d’apporter des nuances tant sur le caractère centralisé de l’administration française4, la rupture des premières années de la Ve république (pages sur Delouvrier par exemple) ou encore sur l’impact réel de la pensée de Jean-François Gravier sur les politiques d’aménagement des Trente Glorieuses5. Mais reconnaissons que le risque inhérent à toute synthèse est de se confronter à l’utopie de l’exhaustivité bibliographique, tâche impossible sur un tel sujet. Gageons également que l’essentiel est exposé, tant sur les grands précédents d’organisations régionales (des régions Clémentel aux comités d’expansion économique de l’après-guerre) que sur les grandes figures qui accompagnent l’émergence des régions contemporaines (Michel Phlipponneau, René Pléven, Michel Rocard, Gaston Defferre, mais aussi Denis de Rougemont, Jean-François Gravier, etc.). L’auteur  n’hésite d’ailleurs pas à exhumer des personnages obscurs comme ce Léon Aucoc, inventeur en 1895 de la distinction entre déconcentration et décentralisation (p. 218). D’une manière générale, le livre de Romain Pasquier est rempli d’informations et de références et nombre de  ses notes de bas de page auraient sans aucun doute mérité de figurer dans le corps principal du texte tant elles nourrissent la démonstration.

6Le chapitre 2, aussi pédagogique que convaincant, permet de prendre la mesure du faible poids politique des composantes autonomistes ou indépendantistes du régionalisme français. Au-delà des différences évidentes entre l’Alsace, la Corse, la Bretagne ou le pays basque, successivement abordées, l’auteur dégage un modèle français de régionalisme : « entre-deux quant à la définition de ses projets et de ses répertoires d’action : ni véritablement nationalisme, porteur de conflits avec la France, ni vraie résignation à un statut de simple témoignage, pittoresque et modeste » (p. 112). Le chapitre 3 est tout aussi convaincant même si l’on pourrait nuancer davantage l’opposition entre les politiques régionales de la IVe et de la Ve Républiques. Il permet de rappeler le lien essentiel entre aménagement du territoire et régionalisation administrative et d’aborder ainsi les implications urbaines de la construction des régions administratives. L’auteur reprend l’analyse proposée en 1962 par François Bloch-Laîné démontrant que l’invention de la politique d’aménagement du territoire au sein du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme sous l’égide d’Eugène Claudius-Petit lui avait donné d’emblée une dimension urbanistique pour éviter toute concurrence avec le Commissariat général au Plan. Ce point aurait mérité d’être développé car il forme le tremplin évident de la politique des métropoles d’équilibre des années 1960, elle-même amarrée à la théorie de l’armature urbaine qui sous-tend les politiques de justice territoriale des années 1955-1975.

7Le chapitre 4 reprend la thèse de la régionalisation comme symptôme de la réforme de l’Etat, fil conducteur de l’analyse politiste depuis la thèse de Pierre Grémion, récemment ressourcée par les travaux de Philippe Bézès. Romain Pasquier revient dans ce chapitre sur les conditions ambivalentes de mise en œuvre des réformes Defferre (dans les années 1980) et Raffarin (dans les années 2000) qui dessinent le « mille-feuille » administratif contemporain. Il aborde aussi les projets de réforme territoriale du gouvernement Sarkozy (RGPP, renforcement du pouvoir du préfet de région) qui débouchent objectivement sur une situation potentiellement schizophrène : comment en effet réinventer le pouvoir d’arbitrage de l’Etat face à des régions dont les budgets ont triplé depuis 1993 et dont les effectifs ont décuplé depuis 1996 ? Ces chiffres très précieux en appellent d’autres qui permettraient de sortir du tableau des compétences partagées ou regroupées en blocs pour examiner la part réelle des régions politiques dans le financement de l’économie territoriale. La question des transports régionaux est ici significative. Comme le rappelle Romain Pasquier, dès 1976, le conseil régional d’Ile de France se voit octroyer la compétence des transports contrairement aux autres régions. Pour autant, dans la pratique, certains conseils régionaux (Nord-Pas-de-Calais, Languedoc-Roussillon) vont développer très tôt des politiques régionales de transport alors même que le conseil régional d’Ile de France aura beaucoup de difficulté à s’abstraire des tutelles de l’Etat et du pouvoir de la RATP et de la SNCF. Des monographies d’économie régionale nous manquent encore pour aller au-delà de l’exégèse socio-juridique de la régionalisation.

8Le chapitre 5 revient sur les liens, amplement discutés dans la littérature, entre croissance des régions et intégration européenne depuis les années 1980. L’auteur insiste à la fois sur la diversité des situations, l’importance du lobbying des régions auprès de Bruxelles et les effets de résilience de l’Etat jacobin induits par les blocages politiques, notamment en Ile de France. Le nombre d’associations régionales européennes citées (p. 262 et suivantes) est impressionnant même si on aurait aimé en savoir un peu plus sur la réalité de ce lobbying. Il aurait été aussi intéressant de rappeler combien des liens peuvent se tisser directement entre capitales de région et instances européennes sans pour autant que la dimension régionale soit mobilisée. Peut-on penser la dimension européenne de Lyon, Marseille ou Lille sans convoquer Rhône-Alpes, PACA ou le Nord-Pas-de-Calais ? Que signifie pour une ville française de devenir pour une année « capitale européenne de la culture » (Paris en 1989, Lille en 2004, Marseille en 2013) ?

9Le dernier chapitre se présente comme un état des lieux de la gouvernance régionale après la victoire de la gauche aux élections de 2004. L’auteur démontre avec justesse les nombreuses situations de blocage de la contractualisation, certes liées à l’antagonisme politique entre le centre et la périphérie,  mais qu’il faudrait aussi relier aux difficultés économiques croissantes de certains sous-espaces régionaux. L’opposition entre les modèles breton et francilien, qui jalonne la démonstration, ne paraît pas ici suffisante, tant les différences sont flagrantes entre ces deux espaces. Il faudrait mobiliser d’autres situations, moins connues (Auvergne, Centre, Limousin, Bourgogne) pour comprendre en quoi les régions contemporaines sont devenues des partenaires incontournables du développement des territoires. Romain Pasquier souligne également dans ce chapitre l’impact de la métropolisation sur le processus de différenciation régionale. Le phénomène concerne des villes qui, comme Toulon ou Nice,  ne constituent pas des capitales régionales. La transformation récente de la communauté urbaine de Nice Côte d’Azur en métropole Nice Côte d’azur selon un tracé qui nie la cohérence géographique de la Côte d’azur ne peut qu’interroger l’impact politique de la métropolisation sur les régions. Force est de constater que les phénomènes de résilience ne se limitent pas aux départements ou à l’Etat jacobin mais concernent également les villes qui ont su, à l’image des conseils régionaux qu’elles abritent parfois, se constituer en interlocuteurs de l’aménagement des territoires.

10 Au final, ce livre que la quatrième de couverture destine aux étudiants, enseignants et fonctionnaires territoriaux, remplit parfaitement son objectif de synthèse et ouvre sur toute une série de questions que pourront s’approprier les chercheurs. A l’heure où l’on évoque la transformation de Lille, Lyon ou Marseille en eurométropoles, il n’est pas négligeable de disposer d’un état des lieux permettant de situer les enjeux de ces nouvelles intercommunalités dans le cadre de régions adultes dans une Europe en crise.

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Notes

1  L’auteur a proposé récemment un résumé commode de sa démarche dans la revue Métropolitiques, http://www.metropolitiques.eu/La-fabrique-des-espaces-politiques.html

2  Les références mobilisées pour ces chapitres datent pour l’essentiel des années 1990. Si elles font toujours autorité, elles ont été depuis complétées par des travaux d’ethnologues et d’historiens qui sont venus souligner les profondes ambivalences du régionalisme du XIXe siècle et la nécessité de dissocier régionalement les manifestations du régionalisme, ce qui conforte d’ailleurs la thèse de la différenciation de Romain Pasquier. Voir par exemple « Territoires en question », Ethnologie française, 2004-1 et « Cultures régionales », Ethnologie française, 2003-3

3  Pour en savoir plus sur cette période, se reporter à Fabrice Marzin, « Joseph de Martray et le Celib, une conrtibution significative à la création des EPR » in Les Etablissements publics régionaux. Actes de la journée d’études du 18 juin 2010, Revue Pour Mémoire, hors-série, décembre 2012,  p. 14-23

4 Legay, Marie-Laure et Baury, Roger (dir), L’invention de la décentralisation. Noblesse et pouvoirs intermédiaires en France et en Europe XVIIe-XIXe siècle, Lille, Septentrion, 2009

5  Voir par exemple les nombreux travaux d’Olivier Dard sur l’aménagement du territoire et Jean-François Gravier. Cf. http://www.univ-metz.fr/ufr/sha/crulh/publications/Dar.html

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Pour citer cet article

Référence électronique

Loïc Vadelorge, « Romain Pasquier, Le pouvoir régional. Mobilisations, décentralisation et gouvernance en France », Métropoles [En ligne], 13 | 2013, mis en ligne le 01 décembre 2013, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://metropoles.revues.org/4815

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Auteur

Loïc Vadelorge

Professeur d'histoire contemporaine à l'Université de Paris-Est Marne la Vallée (UPEM) et membre du laboratoire Analyse comparée des pouvoirs (ACp, EA 3350).
loic.vadelorge@univ-mlv.fr

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