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Recensions

Romain Pasquier, Le pouvoir régional. Mobilisations, décentralisation et gouvernance en France

Paris, Presses de Sciences Po, 2012
Sylvain Barone
Référence(s) :

Romain Pasquier, Le pouvoir régional. Mobilisations, décentralisation et gouvernance en France, Paris, Presses de Sciences Po, 2012

Texte intégral

1Avec Le pouvoir régional, Romain Pasquier signe l’ouvrage de référence – celui qui manquait – sur le fait régional en France. A la fois lieu d’expérimentation politique et entité révélatrice de dynamiques qui la dépassent, la région est ici convoquée pour appréhender l’évolution sur le temps long de la gouvernance territoriale. Pour ce faire, l’auteur s’intéresse à l’institutionnalisation du territoire régional, processus dans lequel les institutions politico-administratives régionales ne sont que des acteurs parmi d’autres aux côtés de l’Union européenne, de l’Etat, des collectivités locales infrarégionales, des mouvements régionalistes, des partis politiques et du secteur privé. R. Pasquier nous invite d’emblée à sortir d’une conception unilatérale du changement comme processus exogène. L’institutionnalisation des régions ne résulte pas uniquement des contraintes et des pressions à l’adaptation issues de la globalisation, de l’européanisation et des réformes de l’Etat. Les acteurs régionaux, eux-mêmes très hétérogènes, jouent aussi un rôle déterminant, que ce soit en manipulant la question identitaire ou en développant des stratégies proactives à toutes les échelles.

2Afin d’opérationnaliser la notion de pouvoir, R. Pasquier a recours à la notion de capacité politique territoriale, définie comme « un processus de définition d’intérêts, d’organisation et de coordination de l’action collective qui permet à des institutions et à des groupes d’acteurs publics et/ou privés de réguler des problèmes collectifs sur un territoire donné » (p. 41). La capacité politique se mesure à la fois à la capacité à produire une vision du monde partagée et à la capacité à construire des coalitions d’acteurs sur le temps long. L’auteur distingue six paramètres, les uns se rapportant plutôt aux croyances, les autres plutôt aux réseaux d’acteurs : finances et compétences légales ; richesse relative des acteurs privés et publics ; représentation de soi et sentiment d’appartenance ; mise en récit du territoire, de son histoire et de son avenir ; coopération ; stabilité et accès à la décision de la coalition. L’ouvrage repose sur un travail comparatif à l’échelle de la France avec une ouverture sur la comparaison européenne, certes plus limitée que dans d’autres travaux de R. Pasquier. Les données sont issues d’enquêtes qualitatives ainsi que des résultats du projet Citizenship After Nation-State (CANS).

3Le livre est organisé en trois parties. La région est d’abord analysée comme espace de mobilisation, puis comme espace fonctionnel, et enfin comme espace de gouvernance. L’auteur souligne que si régionalisme et régionalisation sont étroitement imbriqués dans la pratique, les distinguer n’est pas sans vertus heuristiques. Dans la première partie, R. Pasquier développe une perspective historique sur l’idée de région, battue en brèche par la Révolution, défendue par Auguste Comte et Vidal de la Blache, mais mise à l’écart par le grand récit sur la construction nationale et éclipsée par d’autres enjeux politiques dans les deux premiers tiers du XIXe siècle. C’est à la fin de ce siècle que des débats émergent dans le Midi et surtout en Bretagne autour de revendications culturelles et linguistiques. Dans les années 1960-70, les mobilisations culturelles aboutiront à la production d’un « régionalisme banal » (p. 48) (renouveau des musiques régionales, affichages routiers bilingues, marques locales, etc.). Enquête après enquête, l’attachement déclaré des Français à la région ne se dément pas. Plus ou moins important selon les endroits, celui-ci est à relier, précisément, à ces mobilisations culturelles, mais aussi aux mobilisations sociales et politiques qui stabilisent des « modes d’être différenciés dans l’espace français », l’auteur s’empressant toutefois de rappeler que les sentiments d’attachement aux différents territoires (et notamment aux territoires régional et national) sont plus cumulatifs qu’exclusifs.

4Le moins que l’on puisse dire, c’est que le régionalisme à la française a les plus grandes difficultés à « se brancher » sur la compétition politique. Le régionalisme des jeunes félibres comme celui de Charles-Brun et de la très hétéroclite Fédération régionaliste française créée en 1900 pèsent peu sur les débats politiques. Sous Vichy, la mise en scène des thématiques régionalistes dissimule mal l’hypercentralisation du pouvoir. Le régionalisme nationalitaire qui se développe entre les deux guerres en Alsace, en Bretagne et en Corse renouvelle des répertoires d’action jusqu’ici plutôt notabiliaires et peu portés sur l’action radicale. Certains autonomistes bretons et corses iront jusqu’à la collaboration active. Le régionalisme est ensuite réapproprié par une gauche radicale dénonçant le colonialisme intérieur (du capitalisme, de l’Etat central, de l’armée), par la « deuxième gauche » puis la gauche socialiste tout entière dans les années 1970. L’impact électoral des partis régionalistes n’en demeure pas moins faible, sauf dans certains territoires d’outre-mer et en Corse. Plusieurs raisons sont avancées : la trajectoire de construction de l’Etat-nation et le développement d’un puissant sentiment d’appartenance nationale, le poids de l’institution et des élites départementales, les règles électorales en vigueur, la reprise du thème de la régionalisation par les grands partis de gauche et de droite. L’ouvrage nous aide ainsi à comprendre pourquoi des identités régionales et des récits territoriaux alternatifs à celui de l’Etat n’ont pu être convertis en régionalisme politique fort.

5La deuxième partie est consacrée à la région comme espace fonctionnel. Entre les deux guerres émergent des régions économiques, présentées comme des territoires pertinents pour l’activité économique et les grands investissements, dont les programmes d’action régionale et les Commissions de développement économique régional seront les successeurs. La thèse défendue ici est celle d’une coproduction de cette étape de la régionalisation entre les élites modernisatrices de l’Etat et les « comités régionaux » rassemblant élus et représentants socioéconomiques autour d’un projet de développement (le comité breton occupant une place singulière par sa dimension de rassemblement extrêmement large des élites régionales, la construction d’un rapport à l’Etat à la fois antagoniste et coopératif, et son répertoire apolitique et moderniste). On relève, dans l’affirmation du principe d’aménagement du territoire, le rôle de la Fédération-Centre d’études institutionnelles pour la réforme de la Société française créée en 1944, qui tente la synthèse entre un courant influencé par la doctrine des corps intermédiaires et un courant socialiste proudhonien. Celle-ci soutient des essais, dont le célébrissime Paris et le désert français, dont l’auteur rappelle la diffusion confidentielle avant que des personnalités de la Fédération ne le mettent en avant. Des années 1970 aux années 1990, les politiques de justice territoriale, jusqu’alors définies par le Commissariat au Plan et la DATAR s’européanisent avec le développement des fonds structurels, avant que la politique régionale de l’UE ne soit redéployée vers des objectifs de compétitivité territoriale dans un contexte d’élargissement à l’Est.

6La région est également un espace de mise en œuvre des politiques de réforme de l’Etat. Des politiques de décentralisation, tout d’abord, objets de débats entre les « modernes », les régionalistes, qui ont largement emporté la bataille des idées (parmi les élus dirigeants mais aussi, pourrait-on ajouter, dans les milieux académiques), et les « anciens », les départementalistes, qui, grâce au Sénat, tirent à chaque fois leur épingle du jeu – même s’il conviendrait de ne pas trop figer ces catégories et de rappeler qu’il existe, entre les deux, une large palette de positionnements plus nuancés. Si les départements n’ont rien perdu et si les régions françaises font figure de « naines » en Europe de l’Ouest, elles ont considérablement accru leurs capacités d’action. Leurs budgets ont triplé ces quinze dernières années (un conseil régional gère en moyenne 1,2 milliard d’euros) et elles conservent des marges de manœuvre appréciables malgré une tendance à la réduction de leur autonomie financière. Le mode de scrutin en vigueur depuis les élections de 2004 permet désormais de dégager des majorités stables sans vraiment modifier la sociologie des élus régionaux (plus féminisés, jeunes et diplômés que la moyenne, à l’exception – notable ! – des présidents). Le cas des régions n’en reste pas moins emblématique d’une décentralisation bien éloignée du mythe du jardin à la française, avec ses enchevêtrements de compétences, ses financements croisés et ses statuts à géométrie variable. Mais le pouvoir régional est également celui de l’Etat, dont les réorganisations (consécration du préfet de région, notamment) contribuent elles aussi à la régionalisation des processus d’action publique en France.

7La troisième et dernière partie traite des régions comme espaces de gouvernance. R. Pasquier propose ici un cadre d’analyse des rapports entre régions, Etat et Europe qui permet de dépasser à la fois la rhétorique sur l’« Europe des régions » et le courant de la centralisation du pouvoir des Etats vers l’UE. S’inspirant des théories de l’européanisation, son approche est attentive à l’incorporation des manières de faire et de penser de l’UE dans les logiques des acteurs domestiques. Elle s’intéresse à la façon dont le « nouveau référentiel » mêlant compétitivité, innovation et développement durable institue les régions comme partenaires naturelles de l’Etat et de l’UE, et à la manière dont les cofinancements européens socialisent les acteurs régionaux au paradigme émergent. Les rapports des régions à l’Europe se jouent également depuis longtemps dans des opérations paradiplomatiques visant à contourner l’Etat : bureaux bruxellois, coopérations bilatérales, associations régionales, etc. R. Pasquier rappelle à ce propos que toutes les régions n’ont pas la même capacité à fabriquer de l’influence politique : en Ile-de-France, région parmi les plus riches d’Europe, l’extrême fragmentation politique rend ainsi inopérante la construction d’une stratégie régionale proactive à l’égard de l’UE ; à l’inverse, la Bretagne, espace à identité forte, rompue à l’action collective et socialisée de longue date aux enjeux européens, parvient à dépasser les clivages politiques et à enrôler l’Etat dans une stratégie d’influence efficace.

8Le pouvoir régional se lit enfin à travers les politiques publiques que les régions mettent en œuvre sur leur territoire. Celles-ci se caractérisent par leur extension régulière (le débordement des compétences sectorielles étant largement favorisé par l’Etat à travers les contrats de plan Etat-région), leur faible autonomie (l’Etat conservant l’essentiel de son pouvoir normatif) et leur forte différenciation territoriale, notamment du point de vue des styles de politique publique, comme l’illustrent à nouveau les cas de la Bretagne (style coopératif) et de l’Ile-de-France (style fragmenté). Si les régions contribuent à une redéfinition des normes sectorielles, grâce notamment aux capacités d’expertise qu’elles maîtrisent de plus en plus, R. Pasquier dépeint une « régionalisation incomplète », pilotée à distance par l’Etat dans un contexte de référentiel néomanagérial et de détérioration des relations centre-périphérie, les oppositions partisanes entre régions et gouvernement s’ajoutant, selon les périodes, aux déceptions face aux revirements de l’Etat.

9L’ouvrage s’achève en revenant sur la notion de capacité politique territoriale et sur les variables évoquées en introduction, que l’auteur utilise pour construire une typologie du pouvoir régional et mettre le cas français en perspective européenne. La conclusion donne cependant une légère impression de répétition par rapport à ce qui est avancé plus tôt. On aurait souhaité qu’elle aille plus loin en s’appuyant sur le cadre d’interprétation mobilisé mais en proposant une réflexion sur le pouvoir régional qui s’en émancipe quelque peu.

10Il faut saluer l’effort de clarté qui rend l’ouvrage accessible à un public relativement large. Le lecteur ne se noie pas dans les conceptualisations. Le cadre théorique, particulièrement souple, n’« écrase » pas les données empiriques dans un sens particulier mais donne au contraire la possibilité d’aborder le pouvoir régional dans ses multiples facettes. Cet aspect a certes pour corollaire de laisser quelquefois le politiste sur sa faim. C’est le cas, par exemple lorsqu’il est question des récits (territoriaux), concept dont on aurait aimé qu’il soit davantage développé en lien avec les débats contemporains qui traversent la science politique américaine et européenne. Mais ce choix permettra à l’ouvrage, on l’espère vivement, de sortir d’un cercle de lecteurs confidentiel. Par ailleurs, le livre tient les deux bouts de la chaîne entre analyse du régionalisme et de la régionalisation, convoquant tour à tour Maurras et Tri Yann, de Gaulle et les « néos » du Larzac, Defferre et Le Drian, et articulant, surtout, ces dimensions en montrant comment des identités régionales nourrissent des mobilisations politiques, elles-mêmes affectant la définition des politiques publiques. C’est là que se situe l’un des principaux intérêts du travail de R. Pasquier, qui invite à lire les différences de capacité politique des régions, au-delà des ressources financières et institutionnelles, dans des styles d’interaction qui prennent forme et se cristallisent sur le temps long. L’ouvrage évite l’écueil d’une théorie de la région en rappelant que cette dernière ne peut être correctement appréhendée qu’à travers les interactions multiniveaux dans lesquelles elle s’insère. Ce faisant, Le pouvoir régional contribue dans un même mouvement à la sociologie de l’Etat et à l’analyse des phénomènes d’européanisation.

11On peut s’interroger sur les effets du choix des cas d’étude, la Bretagne et, de manière plus secondaire, l’Ile-de-France, autrement dit deux régions situées aux antipodes sur l’échelle du régionalisme. Le choix de cas limites permet de bien mettre en lumière des modèles d’action collective différenciés et d’analyser leurs effets sur la gouvernance et les politiques régionales. Cependant, cette variable aurait-elle été considérée de manière aussi centrale (surtout en tant que variable indépendante) si l’auteur avait choisi de s’intéresser à la Bourgogne ou à la Champagne-Ardenne ? Est-il vraiment possible, ici, de repérer des styles d’action à la fois différenciés entre régions et dominants au sein d’une même région ? Il faudrait certainement se situer à un niveau plus fin, par exemple celui de telle ou telle politique publique. On pourrait alors peut-être établir l’existence d’un style bourguignon et champardennais de politique environnementale ou de politique culturelle. De plus, alors qu’il est rappelé en conclusion que « penser le pouvoir régional, c’est donc, en France, penser la différenciation territoriale » (p. 339), l’auteur passe rapidement sur les phénomènes de différenciation qui se jouent, au-delà des actions conduites au titre de la clause de compétence générale, dans l’exercice des compétences obligatoires (transports, lycées, etc.). Pour en prendre toute la mesure, il faut s’intéresser aux processus de construction de l’action publique régionale, comme le fait l’auteur, mais aussi prendre au sérieux l’éventail de ses productions concrètes, aspect sur lequel l’ouvrage est plus discret.

12Le livre de Romain Pasquier n’en propose pas moins une approche rigoureuse et stimulante du pouvoir régional et, au-delà, une analyse pertinente du changement politique dans la France contemporaine.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sylvain Barone, « Romain Pasquier, Le pouvoir régional. Mobilisations, décentralisation et gouvernance en France », Métropoles [En ligne], 13 | 2013, mis en ligne le 01 décembre 2013, consulté le 25 avril 2017. URL : http://metropoles.revues.org/4812

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Auteur

Sylvain Barone

Chargé de recherche en science politique, Irstea, UMR G-EAU
sylvain.barone@irstea.fr

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