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La gentrification mise en politiques

De la revitalisation urbaine à Bruxelles
Mathieu Van Criekingen

Résumés

À la suite d’autres travaux, cet article soutient que l’analyse du déploiement de processus de gentrification ne peut désormais être dissociée de l’étude de l’appui de politiques publiques en leur faveur. Sur cette base, il s’attache d’abord à construire un cadre d’analyse des politiques de gentrification qui puisse, à la fois, donner du sens à la généralisation de dispositifs d’action publique appuyant la gentrification dans divers contextes urbains et permettre une analyse sensible aux configurations sociales, politiques et spatiales propres à des territoires singuliers. Si elle s’inscrit en termes structurels dans la néolibéralisation en cours des politiques urbaines, la mise en politique de la gentrification relève en effet, aussi, de mobilisations particulières d’acteurs situés, publics et privés, opérant à différentes échelles. Ce cadre d’analyse est ensuite éprouvé empiriquement sur le cas des politiques dites de « revitalisation urbaine » menées à Bruxelles depuis le début des années 1990. Il s’agit de cerner comment l’action publique contribue à coproduire la gentrification à Bruxelles, sur quelles bases sociales et politiques, avec quels instruments et quels effets, pour et contre qui. Si elle se cantonne à relever les « effets pervers » des processus de gentrification, même pour les déplorer, la recherche ne peut rendre compte du rôle décisif joué par l’action publique dans cette coproduction des processus de gentrification.

Following other works, this paper argues that analysing the ongoing development of gentrification processes cannot be detached from the consideration of the supportive role played by public policy. On this basis, this paper first aims at building an analytical framework of gentrification policies that could, on the one hand, make sense of the generalisation of policy actions and instruments supporting gentrification in various urban contexts and, on the other hand, provide insights into the particular socio-spatial and political configurations within which gentrification policies are played out. Gentrification policies are both vehicled by the ongoing neoliberalisation of urban policy frameworks and inserted into situated mobilisations of diverse actors, public and private, operating at different scales. This framework is then empirically tested on the case of the so-called “urban revitalisation” policies conducted in Brussels since the early 1990s. We identify how public policy co-produce gentrification in Brussels, highlighting the social and political bases of gentrification policies, their instruments and their effects. If it is confined to addressing the “side effects” of gentrification – even to deplore them, research would miss the decisive role played by public policy in the co-production of gentrification processes.

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Texte intégral

Introduction

1Depuis près d’un demi-siècle, la notion de gentrification est utilisée pour désigner un processus singulier, quoique multiforme, par lequel des quartiers populaires sont progressivement appropriés par des catégories d’habitants et d’usagers mieux positionnées dans les rapports de classes. Si les liens entre l’avancement de ce processus et la mise en œuvre de politiques publiques désireuses de réhabiliter certains quartiers dévalorisés ont depuis longtemps été soulignés (Hamnett, 1973), ceux-ci paraissent s’être considérablement raffermis au cours des dernières décennies. Généralisant à partir du cas de New York, Neil Smith (2002 : 440) avance ainsi que la gentrification serait désormais « (…) a crucial urban strategy for city governments in consort with private capital in cities around the world ». De même, Fijalkow et Préteceille (2007 : 8) établissent que « (…) la gentrification apparaît aujourd’hui comme un enjeu explicite des politiques urbaines ». Pour leur part, Lees et Ley(2008: 2380) avancent que "(d)uring the more recent phase of gentrification, the process has become fully and affirmatively incorporated into public policy". Ces travaux invitent à considérer la gentrification contemporaine comme un processus intimement articulé à des politiques de transformation des morphologies socio-spatiales urbaines. On raterait l’essentiel à aborder la gentrification comme un phénomène tiré par les seules forces du marché et détaché de tout projet sur la ville.

2L’incorporation de la gentrification parmi les objectifs des politiques urbaines mobilise plus d’un domaine de l’action publique, dont la production de logements à destination de catégories choisies d’habitants, l’embellissement ou la festivalisation d’espaces publics, le recyclage de friches urbaines jugées stratégiques en lieux de consommation tournés vers un public solvable, des campagnes ciblées de transformation de l’image des quartiers populaires, etc. (Lees et al., 2008). La question du peuplement est ici centrale (Desage et al., 2011) puisqu’il s’agit, pour l’action publique, d’intervenir stratégiquement sur la répartition spatiale des populations urbaines – sur la composition des quartiers populaires en particulier.

3Cependant, encore rares sont les travaux qui dépassent l’analyse des effets de tel ou tel programme sectoriel pour questionner la cohérence transversale des rationalités stratégiques par lesquelles différents domaines d’action publique sont simultanément mobilisés à des fins d’enclenchement, d’accompagnement ou d’accélération de processus de gentrification. Les travaux de M. Loopmans (2008) à Anvers, de M. Rousseau (2008) à Roubaix et Sheffield, de J. Uitermark et al. (2007) à Rotterdam, de C. Morel Journel et V. Sala Pala (2011) à Saint-Etienne ou encore d’A. Clerval et A. Fleury (2009) à Paris, tout en déployant des approches différentes, sont précieux à cet égard. Ainsi, par exemple, Clerval et Fleury (2009 : 11) indiquent que « (l)es mesures prises par la Mairie de Paris depuis 2001, dans des domaines aussi variés que l’habitat, les espaces publics ou la culture, se rattachent à des politiques différentes, avec des acteurs multiples et des objectifs divers. Pour autant, ces différentes politiques s’inscrivent dans un renouvellement d’ensemble de l’action publique qui possède, selon nous, une cohérence à expliciter  ».

4Cet article est placé dans cette même perspective. Il pose les politiques de gentrification en objet de recherche singulier, défini comme un ensemble d’actions publiques mobilisées en vue de l’appropriation (ou la réappropriation) de quartiers populaires par des catégories d’habitants ou d’usagers non résidents (chalands, touristes, congressistes, etc.) mieux positionnées dans les rapports sociaux.

5Cette proposition se heurte d’emblée à une difficulté pratique. Il est en effet très rare que des politiques explicitent sans détour leurs intentions en termes de gentrification d’un quartier ou, plus rare encore, d’éviction de populations présentes au profit de nouveaux venus plus nantis. Ce sont des terminologies lisses et dépolitisées, dénuées de toute référence à un changement de composition sociale du territoire qui prédominent dans les discours ; celles-ci sont typiquement construites sur le préfixe ‘re-’ : « régénération », « renouvellement », « revitalisation », « renaissance », « réurbanisation », etc.. Si politiques de gentrification il y a, celles-ci n’en portent donc pas le nom (Lees, 2003), ce qui impose un travail d’interprétation.

6La première partie de cet article s’attèle à construire une perspective d’analyse qui permette ce travail d’interprétation. Cette construction s’appuie d’abord sur les arguments développés par Neil Smith à l’appui de sa thèse posant la gentrification en « stratégie urbaine globale » dans la configuration contemporaine de l’urbanisation du capitalisme. Elle intègre aussi des critiques de cette thèse qui insistent sur le rôle des mobilisations d’agents, de types et d’envergures divers, autour de projets situés de gentrification de certains territoires. La combinaison de ces deux familles d’arguments vise à produire un cadre d’analyse qui soit, à la fois, suffisamment englobant pour donner du sens à la généralisation de dispositifs d’action publique soutenant la gentrification dans divers contextes urbains, tout en permettant une analyse sensible aux configurations sociales, politiques et spatiales propres à des territoires singuliers. Dans la seconde partie, il s’agira d’éprouver cette perspective d’analyse à travers le cas des politiques dites de "revitalisation urbaine" menées à Bruxelles depuis le début des années 1990.

7De manière transversale, cet article est animé par une intention d’approfondissement, voire de ravivement, de la portée critique de la notion de gentrification, notamment à la suite d’un appel en ce sens formulé par T. Slater (2006). Cet appel part du constat que l’intégration croissante de la gentrification parmi les objectifs des politiques urbaines est allée de pair avec la montée en puissance, dans le champ politico-médiatique mais aussi dans le champ académique, de représentations de la gentrification comme un phénomène « normal » ou « inévitable » à l’heure de la « mondialisation urbaine », voire même comme une dynamique vertueuse autorisant certains acteurs à parler de « gentrification positive » (Davidson, 2008 ; Bernt, Holm, 2009). Il ne resterait alors plus au chercheur qu’à aider à identifier les moyens d’encadrer la gentrification, en vue de maximiser ses « bienfaits » et de minimiser ses « dommages collatéraux » ou ses « effets pervers ». La perspective développée ici est tout autre. Il s’agit de cerner comment l’action publique contribue à coproduire la gentrification, sur quelles bases sociales et politiques, avec quels instruments et quels effets, pour et contre qui.

1. Politiques urbaines et gentrification

8Le texte publié par Neil Smith en 2002 dans la revue de géographie critique Antipode a marqué une étape importante dans le débat académique sur la gentrification. L’auteur cherche à rompre avec la représentation d’un processus « spontané » de transformation urbaine porté par les choix résidentiels de classes intermédiaires en quête d’un habitat central et de supports postmodernes de distinction sociale. Dans cette représentation, héritée de la définition originelle de la gentrification posée au début des années 1960, l’action publique n’intervient qu’à la marge, par l’entremise de programmes ciblés (primes à la réhabilitation privée en quartiers anciens, par exemple). En revanche, prenant acte des transformations du processus depuis les années 1980 (Atkinson, Bridge, 2005 ; Lees et al., 2008), N. Smith pose la thèse de l’émergence d’une « stratégie urbaine globale » de gentrification, portée par des alliances entre gouvernements urbains et opérateurs capitalistes privés opérant à différentes échelles. En d’autres termes, il hisse l’action publique au rang de vecteur privilégié du déploiement de la gentrification contemporaine : le développement de processus de gentrification apparaît désormais indissociable du soutien public en leur faveur.

9Pour N. Smith, le ressort essentiel de la généralisation d’un positionnement de la gentrification en « solution » politique face à une série problèmes publics posés en « défis » urbains majeurs (équilibre budgétaire, freinage de l’étalement urbain, diversification de la population dans les quartiers populaires, etc.) est à rechercher dans la mise en concurrence des villes à l’échelle supranationale. C’est le nouveau cadre concurrentiel imposé aux villes par l’adoption des réformes néolibérales en matière de mobilité des capitaux et d’ouverture des marchés nationaux de biens et de services qui amènerait les autorités urbaines, de Londres à Mumbaï ou de Boston à Istanbul, à adopter une posture entrepreneuriale accordant la plus haute attention à des thèmes tels que « l’attractivité » et la « compétitivité » du territoire (Harvey, 1989 ; Jouve, 2005 ; Peck et al., 2009). Neil Smith souligne encore la place de choix occupée par les détenteurs de capitaux immobiliers parmi les partenaires les plus ardemment courtisés par les pouvoirs publics urbains engagés dans cette voie. Pour ces derniers, le pari est de trouver dans la production de nouvelles formes bâties (grands musées ou stades, centres commerciaux ou de congrès, complexes résidentiels, etc.) des voies nouvelles de croissance de l’activité économique et de l’emploi. Cette option implique la mise en marché de portions du territoire urbain au titre de « ressources » foncières ou immobilières, dont les grands espaces (péri)centraux désinvestis par le recul des fonctions industrialo-portuaires (La Confluence à Lyon, Hafencity à Hambourg, par exemple) ou de triage ferroviaire (King’s Cross à Londres, par exemple). Les efforts déployés en matière de politique d’image de marque sont également à rattacher à cette option de mise en valeur du sol urbain dès lors que, par-delà leurs prétentions à redéfinir « l’identité » de la ville et de ses habitants, les campagnes de city branding visent à capter l’œil de l’investisseur immobilier.

10On perçoit bien que, pour Neil Smith, les politiques de gentrification portent sur des objectifs de (re)peuplement des quartiers populaires sans pour autant se limiter, loin de là, à des interventions sur la seule fonction résidentielle. C’est vers un référentiel plus large de « montée en gamme » (Rousseau, 2011) du territoire, à la fois sociale, économique et symbolique, que nous emmène sa thèse de la stratégie urbaine globale. Se trouvent ainsi réunies, aux côtés des politiques de (re)peuplement de quartiers populaires, des politiques de restructuration de l’économie urbaine (délocalisation en périphérie d’activités industrielles, soutien au développement d’activités récréo-touristiques dans les anciens sites industriels, etc.) ou des politiques visant à la transformation des profils symboliques des villes (par l’instrumentalisation de l’art et de la culture à des fins de promotion touristique ou de développement immobilier, notamment).

11L’avantage de la thèse de la stratégie urbaine globale est qu’elle permet de rendre clairement compte de l’ancrage des politiques contemporaines de gentrification dans les logiques structurelles de l’urbanisation du capitalisme néolibéralisé (Harvey, 2005 ; Brenner, Theodore, 2005). Néanmoins, l’analyse des fondements généraux de ce projet l’emporte ici sur celle des modalités particulières de son déploiement dans des cadres urbains singuliers. Or, analyser les politiques urbaines contemporaines au prisme de la gentrification demeure peu pertinent si, dans un contexte urbain donné, l’existence d’une stratégie de gentrification est simplement pensée comme un décalque importé d’un modèle unique et forcément élaboré à distance. Si le cadre de mise en concurrence des villes est essentiel pour comprendre la généralisation de telles stratégies, encore faut-il que des agents (élus, agences de développement urbain, promoteurs immobiliers, entrepreneurs commerciaux, groupes d’intérêts, etc.) se mobilisent, rassemblent des moyens suffisants, construisent un ensemble d’idées et de projets autour desquels concilier leurs intérêts propres, produisent un corpus de discours partagés, et forment des alliances inscrites dans la durée autour d’un programme de gentrification d’une série d’espaces. Aucune de ces conditions ne va de soi. Elles sont partout l’objet de négociations ancrées dans des configurations singulières de rapports de forces sociaux et politiques, et inscrites dans l’histoire des territoires.

12Deux exemples, à Anvers (Loopmans, 2008) et Boston (Tissot, 2011), permettent d’étayer ce point. A Anvers, l’adoption par les autorités municipales de mesures soutenant activement la gentrification des quartiers populaires de la ville ne peut être comprise sans référence au cadre spécifique de pression électorale à l’échelle communale par le Vlaams Belang (ex-Vlaams Blok), parti d’extrême-droite nationaliste flamand. Comme le détaille M. Loopmans (2008), le soutien à la gentrification est devenu, au cours des années 2000, une pierre angulaire des politiques municipales anversoises dès lors que ce projet permettait à l’équipe mayorale, dominée par les élus sociaux-démocrates (SP.a), de contrer les arguments du Vlaams Belang en affichant une volonté « d’amélioration » des quartiers populaires et d’installation d’une « meilleure » population dans ces quartiers. Cette stratégie a en outre permis de rencontrer des demandes du secteur immobilier, désireux d’être soutenu dans le réinvestissement de portions du territoire jugées plus « risquées » que l’hypercentre historique ou que certains anciens docks portuaires, déjà réinvestis antérieurement.

13A Boston, l’étude qu’a consacrée S. Tissot (2011) au quartier du South End porte également le regard sur la construction de politiques de gentrification vue « d’en bas ». L’auteure met en exergue la façon dont des résidents-propriétaires des classes supérieures ont « pris le pouvoir » dans ce quartier populaire, sans acquérir de mandats électifs mais en mettant à profit les dispositifs de participation citoyenne pour investir la gestion des affaires publiques locales. Ils agissent en tant qu’habitants cherchant à contrôler leur environnement et la valeur de leur patrimoine immobilier, au point d’imposer leurs normes à tout autre habitant ou usager du quartier, de faire prévaloir leurs intérêts de propriétaires (aisés) sur ceux de tout autre groupe social, ou encore d’écarter les usages qu’eux-mêmes définissent comme « indésirables » des espaces publics du quartier.

14Ces travaux témoignent aussi du fait que les politiques de gentrification reposent, tant matériellement que symboliquement, sur l’engagement d’une pluralité d’acteurs, opérant à différentes échelles, en faveur d’un processus favorables à une série d’intérêts catégoriels – et défavorables à d’autres. Saisir la mise en politiques de la gentrification dans un cadre urbain donné requiert donc, à la fois, un regard « par le haut », qui intègre les modalités contemporaines de l’urbanisation du capitalisme, et un regard « par le bas », attentif aux mobilisations concrètes d’acteurs autour d’objectifs « d’ouverture » de quartiers populaires à l’attention de publics (habitants ou usagers) plus nantis.

15En d’autres mots, il est ici question de l’articulation nécessaire entre le général et le particulier. N. Smith lui-même, d’ailleurs, ne propose pas autre chose. Loin de conter l’histoire de la projection sur un territoire d’une stratégie unifiée, son analyse articule dimensions structurelles et contingentes. N. Smith pose en effet explicitement que son argument d’une « stratégie urbaine globale » de gentrification plonge ses racines dans l’analyse d’un terrain géographiquement et historiquement situé : le New York des années 1990. Les politiques de gentrification y prirent un tour particulier, qu’il nomme « urbanisme revanchiste » de façon à souligner le caractère très autoritaire et sécuritaire des moyens politiques déployés en soutien à la gentrification : quadrillage policier des espaces publics, dispositifs judiciaires de tolérance zéro à l’égard des « incivilités », investissements dans la techno-surveillance, discours aux accents martiaux sur la « reconquête » d’un territoire indûment approprié par des populations « indésirables » (sans-abris, toxicomanes, prostituées, minorités ethniques ou sexuelles…) (Smith, 1996 ; 2002).

16Ce thème de l’urbanisme revanchiste a depuis été repris et appliqué hors du cadre new-yorkais. G. Pinson (2009 : 130), par exemple, qualifie de la sorte l’intervention des pouvoirs publics dans les quartiers centraux de Marseille inscrits dans le périmètre de rénovation urbaine Euroméditerranée « … car la volonté de gentrifier ces quartiers, de les ‘reconquérir’ au détriment des populations pauvres appartenant souvent aux minorités ethniques y est explicite ». Cette stratégie n’est néanmoins pas hégémonique parmi les élites politiques marseillaises : elle occupe le devant de la scène quand le rapport de force politique au sein de l’Etablissement Public d’Aménagement Euroméditerranée, en charge du programme de rénovation urbaine, est favorable à la droite.

17Bien sûr, ceci n’implique pas que, partout, le thème de l’urbanisme revanchiste fournisse une clé d’interprétation appropriée des politiques de gentrification. Ainsi, constater que la notion d’urbanisme revanchiste est peu adaptée à certains contextes urbains (du fait, par exemple, de l’absence d’un volet sécuritaire assumé) n’enlève pas ipso facto toute pertinence à l’idée même de politiques de gentrification. C’est aussi ce que montre l’enquête de S. Tissot dans le South End de Boston. La construction sociale d’une politique de gentrification par la mobilisation des riches propriétaires du quartier n’a pas reposé sur des logiques revanchistes de « guerre aux pauvres » : « … il ne s’agit pas d’empêcher les pauvres, les Noirs et les immigrés de s’installer : de fait, ils sont là, et, au rebours de l’attitude traditionnelle des classes supérieures, la présence de ces populations n’est pas déniée, elle est même valorisée » (Tissot, 2011 : 106). La valorisation de la mixité sociale à l’échelle du quartier fonctionne ici comme le socle d’une forme de distinction sociale propre à ces résidents aisés, vivant hors des espaces traditionnellement appropriés par les classes supérieures. Tout est alors affaire de contrôle minutieux de cette diversity « … [non en] cherchant purement et simplement à déplacer les populations, mais [en] visant plus subtilement à encadrer leur présence en fondant ce pouvoir sur une légitimité à construire : non pas celle de la supériorité raciale, ou encore des simples privilèges de l’argent teintés de philanthropisme, mais celle du respect de la ‘diversité’  » (Tissot, 2011 : 307).

18Il y a donc bien un enjeu, pour la pertinence même de l’analyse, à se pencher sur les rouages précis des politiques de gentrification, à hauteur de terrain. Si ces dernières s’inscrivent dans un cadre structurel relevant de la néolibéralisation des finalités et des modalités de l’action publique sur les territoires urbains (recours aux partenariats public-privé, flexibilisation des règles d’affectation du sol, etc.), les politiques contemporaines de gentrification sont nécessairement construites par des mobilisations situées de forces sociales, économiques et politiques. C’est dans cette perspective qu’a été menée l’analyse de la mise en politiques de la gentrification à Bruxelles.

2. Méthode : les politiques de gentrification comme système

19S’atteler à l’analyse d’une politique publique amène à être confronté à la complexité des logiques décisionnelles qui la sous-tendent, ces logiques étant elles-mêmes articulées à des jeux d’acteurs variables au cours du temps ou soumises à des effets de conjoncture. Face à cette complexité, néanmoins, nul besoin d’approches purement déconstructivistes, donnant toute préséance aux éléments de discontinuité, de glissement ou de hasard. Ph. Corcuff et M. Sanier (2000 : 848), se dégageant de telles approches, invitent à identifier les « fils stratégiques » de l’action publique, c’est-à-dire, « (…) ce qui tend à porter l’intention d’un acteur ou d’un groupe d’acteurs au-delà de l’action immédiate ». Selon ces auteurs, identifier et suivre ces fils stratégiques permet « de prendre au sérieux le fait que des acteurs politiques et technocratiques se fixent des objectifs et tentent de s’y tenir au cours d’une série de négociations » mais, nuancent-ils dans la foulée, sans pour autant que ceci ne « condui(se) nécessairement à une vision de la réalité politique comme simple déploiement des intentions de quelques acteurs dotés de ressources institutionnelles … (c’est-à-dire) de la volonté des ‘grands hommes’ » (Corcuff et Sanier, 2000 : 848-849).

  • 1  Comme le relevait déjà Henri Lefebvre, « la notion de système recouvre celle de stratégie. A l’ana (...)

20Notre étude de cas bruxelloise suit cette proposition à la fois méthodologique et épistémologique. Le référentiel politique actuel de la « revitalisation urbaine », en place depuis le début des années 1990 à Bruxelles, est analysé en tant que système, nécessairement complexe, soumis à aléas et discontinuités, mais néanmoins agencé par des fils stratégiques guidant les prises de décision. Il s’agit, en d’autres termes, de mettre en exergue ce qui fait système dans les politiques menées à Bruxelles1.

21Pratiquement, ce travail d’analyse et d’interprétation s’appuie sur un corpus de documents de plusieurs types :

  • les textes législatifs contenant les bases règlementaires des politiques de revitalisation urbaine, ainsi que des études préparatoires et le compte rendu de débats parlementaires y afférant ;

  • les textes détaillant les options contenues dans les versions successives du Plan Régional de Développement (PRD). Il s’agit du principal schéma stratégique de développement territorial en vigueur à Bruxelles. Sa méthode d’élaboration décline les principes contemporains de la gouvernance urbaine (Jouve, 2005), c’est-à-dire, la construction d’un consensus entre « forces vives » du territoire, soit l’ensemble des institutions (para)-publiques, privées ou associatives reconnues par le gouvernement régional comme parties prenantes légitimes à l’élaboration de son « projet de ville » ;

  • les compte rendu de débats tenus au Parlement régional portant sur des questions de rénovation des quartiers anciens ou sur les évolutions socio-démographiques à Bruxelles au cours des 20 dernières années ;

  • des interventions d’acteurs publics lors de colloques, de conférences, de séminaires, ou d’auditions parlementaires sur des questions de rénovation urbaine.

22Une option a présidé à la sélection de ces sources : accéder à des documents susceptibles de donner à lire autre chose que les formes de la justification publique des politiques mises en œuvre. La plupart des interventions des acteurs publics dans les grands médias se placent en effet exclusivement dans un tel registre, faisant défiler les mots d’ordre éculés du « développement urbain », de la « durabilité » ou encore de la « mixité ». En portant le regard sur des documents moins directement visibles, parce que destinés à des audiences plus limitées et plus spécialisées (élus, techniciens, personnels des administrations, etc.), l’espoir est de trouver trace des éléments composant le fil stratégique des politiques de revitalisation urbaine à Bruxelles.

23Ces sources ont été exploitées de manière à en extraire les éléments de réponse à une série de questions opérationnelles : à quels problèmes publics ces politiques entendent-elles répondre ? Face à quels enjeux (institutionnels, fiscaux, électoraux, etc.) ? En vue de quels objectifs ? Avec quels moyens et instruments ? Dans l’attente de quels effets ? Au nom de quels principes normatifs ?

3. A Bruxelles, revitaliser les quartiers, promouvoir la gentrification

3.1. De la rénovation à la revitalisation

24Si son nom est aujourd’hui associé, du moins dans les médias internationaux, aux instances dirigeantes de l’Union Européenne et, par extension, aux multiples entreprises tertiaires qui gravitent autour de celles-ci, Bruxelles n’a pas été de tout temps une ville de services. De fait, la plus grande part des espaces qui composent aujourd’hui les quartiers centraux bruxellois ont été urbanisés ou transformés au 19ème siècle, en rapport, certes, avec la croissance de fonctions administratives propres à une capitale nationale (depuis 1830), mais encore davantage avec le développement d’activités industrielles. La représentation actuelle de Bruxelles comme ville essentiellement administrative renvoie en fait à l’ampleur du double mouvement de désindustrialisation et de transition tertiaire qu’a connu la ville au cours du 20ème siècle.

  • 2  Le Traité de Rome, signé en 1957, confère à Bruxelles le titre de siège provisoire des institution (...)
  • 3  La Belgique n’a connu rien de commun à la politique des grands ensembles menée en France au cours (...)

25Ce couple désindustrialisation / tertiarisation n’aurait pu se déployer sans la mise en œuvre de politiques de rénovation urbaine de grande ampleur, pensées et conduites depuis l’échelon national du pouvoir d’Etat. A partir des années 1950, ces politiques prirent à bras le corps la tâche de métamorphoser la ville en centre tertiaire moderne et fonctionnel, de dimension nationale et internationale2, à coups de grandes opérations d’infrastructures (autoroutes urbaines, cités administratives, etc.) faisant table rase de la ville héritée. En parallèle, un cadre règlementaire très accommodant, d’initiative nationale mais adopté non sans la complicité d’édiles locaux, autorisait de fait les opérateurs immobiliers privés à produire de grands volumes de bureaux dans les quartiers anciens centraux (Aron, 1978 ; Vandermotten, 1994). Cette modernisation radicale de la ville accentua la ségrégation sociale du territoire : tandis que les ménages en ascension sociale optaient massivement pour l’accession à la propriété unifamiliale en périphérie, aussi encouragées en cela par la disponibilité d’aides publiques (Dubois, 2005)3, les quartiers centraux étaient davantage réservés aux classes populaires – ouvriers, petits pensionnés et chômeurs, rejoints par les populations issues de l’immigration internationale, essentiellement marocaine et turque.

26Ce dessein général de « modernisation urbaine », porté par le gouvernement belge et relayé localement par les autorités communales, mit rudement à l’épreuve les capacités de résistance des citadins. A partir de la fin des années 1960, de nombreux comités d’habitants virent le jour pour lutter contre ces politiques de rénovation urbaine. Bien qu’essentiellement menées à l’échelle des quartiers, chacune s’opposant à un projet particulier, ces luttes permirent toutefois l’émergence de revendications transversales en faveur de la réhabilitation de l’habitat ancien, de la requalification des espaces publics, de la sauvegarde du patrimoine et de la participation des habitants (Schoonbrodt, 2007).

27Ces thèmes transversaux exprimaient avant tout les préoccupations de fractions de la petite bourgeoisie intellectuelle désireuse de préserver son cadre de vie urbain. D’autres luttes, en parallèle, portaient les revendications d’habitants des classes populaires directement menacés par des plans d’expropriation et le peu d’empressement des autorités à organiser le relogement des populations expulsées (Martens, 2009). Si elles ne formèrent pas un grand front uni de résistance, faute aussi de relais auprès des syndicats ou partis politiques institués, ces luttes parvinrent néanmoins à bloquer une série de projets – quoique l’irruption de la crise au début des années 1970 contribua aussi largement à freiner certains appétits immobiliers. Plus encore, elles débouchèrent sur une redéfinition du cadre règlementaire des politiques de rénovation urbaine, concrétisée par l’adoption, en 1977, d’un nouveau texte de loi, portant spécifiquement sur le territoire bruxellois – l’Arrêté royal organique de la rénovation d’îlots dans la Région bruxelloise. A l’opposé des grands schémas de démolition-reconstruction, ce nouveau cadre règlementaire mettait l’accent sur la réhabilitation du bâti ancien ainsi que sur le relogement sur place des habitants des quartiers concernés par des opérations de rénovation. A cette fin, une prescription obligeait, pour chaque opération, de réserver deux tiers des logements rénovés à la location, aux conditions du logement social. Ce dispositif fut néanmoins très peu mis en pratique. En effet, faisant face à des difficultés budgétaires liées à l’appauvrissement de leurs populations, les communes centrales de l’agglomération bruxelloise se montrèrent très peu enclines à mener des opérations dans leurs quartiers les plus dégradés avec l’obligation d’y favoriser le maintien des habitants à bas revenus (Noël, 1998). Ainsi, peu de nouvelles opérations furent lancées au cours des années 1980, qui plus est dans un contexte d’austérité budgétaire à l’échelle nationale.

  • 4  La Région de Bruxelles-Capitale est une entité politique autonome dotée d’un Parlement (89 membres (...)
  • 5  Le territoire de la Région est découpé en 19 communes, chacune dirigée par un bourgmestre et un co (...)
  • 6  Tous sous-secteurs confondus, le stock de logements dont le propriétaire est un organisme public r (...)

28La création, en 1989, de la Région de Bruxelles-Capitale a changé la donne4. Cette évolution institutionnelle, dont les racines plongent dans l’histoire (toujours en cours) de la fédéralisation de l’Etat belge, a signifié le transfert des principaux leviers d’action publique en matière d’aménagement du territoire, de politique du logement et de rénovation urbaine depuis les autorités nationales vers les nouvelles autorités régionales. Pour autant, celles-ci ne disposent pas, loin s’en faut, des pleins pouvoirs en ces matières. Elles ont à composer avec les prérogatives des pouvoirs communaux5, de l’Etat fédéral (en matière d’infrastructures de transport et de fiscalité, notamment) et, dans une moindre mesure, avec celles des autorités communautaires (flamandes ou francophones), compétentes pour les matières culturelles (dont l’enseignement et le tourisme). De plus, le pouvoir régional bruxellois n’est pas compétent pour intervenir sur les franges périurbaines de la ville, celles-ci étant situées hors des limites de son territoire. Enfin, il ne dispose que d’une maîtrise directe très limitée du domaine foncier urbain, ce qui l’amène à devoir négocier avec un grand nombre de propriétaires, petits ou grands, privés ou (para-)publics (la Société Nationale des Chemins de Fer Belges, par exemple)6.

29La redéfinition du cadre règlementaire et des moyens opérationnels des politiques de rénovation urbaine a été l’un des premiers grands chantiers politiques ouverts par les nouvelles autorités politiques régionales dès leur entrée en fonction, au tournant des années 1980 et 1990. Ce chantier a conduit à la mise en place d’un nouveau référentiel dit de « revitalisation urbaine », composé de textes règlementaires, de dispositions stratégiques et de programmes d’intervention.

30C’est ce référentiel d’action publique qui constitue l’objet central de notre étude de cas bruxelloise. Il mérite en effet d’être interrogé au prisme des politiques de gentrification, dès lors que les signes tangibles de réinvestissement et de changement social dans les quartiers populaires centraux sont aujourd’hui mis au crédit de ces politiques de revitalisation, parfois de manière tout à fait explicite comme dans cette intervention d’un élu écologiste au parlement régional :

« [Les politiques de revitalisation] ont produit un remarquable effet positif et ont rendu le centre-ville à nouveau habitable pour des personnes qui, il n’y a pas si longtemps, n’imaginaient même pas pouvoir y séjourner. On a oublié à quel point le centre-ville a été discrédité aux yeux d’une grande partie de la population. Voici dix ans à peine, personne ne voulait - ni n’imaginait - habiter au centre-ville. […] Ce n’est plus le cas et des personnes aux revenus moyens, voire supérieurs, reviennent habiter à Bruxelles. Cette situation est notamment due au fait - effet pervers - que les prix de l’immobilier ont augmenté. L’investissement immobilier est devenu attractif, en ce compris au centre-ville, et l’on a ainsi commencé à rénover et, par voie de conséquence, à attirer des revenus moyens à supérieurs. Cette gentrification, qui entraîne l’éviction des populations originaires du centre-ville, ne va d’ailleurs pas sans poser des problèmes très complexes » (10 février 2006).

31Le déploiement de processus de gentrification au centre de Bruxelles est présenté ici comme une marque du « succès » des politiques de revitalisation urbaine, et les conséquences sur les populations en place n’intègrent cette présentation qu’au titre « d’effets pervers », a priori non souhaités. Néanmoins, il faut souligner que des marques tangibles de gentrification ont été relevées dans les quartiers centraux bruxellois dès le début des années 1980, soit avant le lancement des politiques de revitalisation (De Lannoy et Kesteloot, 1990 ; Marissal, 1994). Ces marques sont devenues plus manifestes depuis lors, surtout depuis le début des années 2000, dans une conjoncture de forte augmentation des valeurs immobilières à Bruxelles. Face à cette hausse des coûts d’accès au logement, sensible à l’échelle de l’ensemble de la ville, davantage de ménages des classes intermédiaires ont été amenés à « découvrir » des quartiers jusqu’alors situés à la marge, voire en dehors de leurs représentations habituelles des territoires « désirables » de la ville. Les jeunes adultes diplômés du supérieur, vivant seuls ou en couple sans enfants, travailleurs intellectuels confrontés aux exigences de flexibilité du marché du travail et locataires sur le marché privé prédominent parmi les nouveaux habitants installés dans les quartiers historiquement populaires du centre de la ville (Van Criekingen, Decroly, 2003 ; Van Criekingen, 2009 – voir aussi Collet, 2012 sur le cas de Montreuil).

3.2. Quel est le problème ?

32La rédaction de deux ordonnances régionales (sur la planification et l’urbanisme, en 1991, et sur la revitalisation des quartiers anciens, en 1993) ainsi que la mise en chantier du Plan Régional de Développement (PRD), adopté en 1995, ont été les premiers leviers politiques de la refonte des politiques de rénovation en un nouveau référentiel dit de « revitalisation urbaine ». Celle-ci a d’abord porté sur une redéfinition du problème public traité par ces politiques. Dans la configuration antérieure, mise en place dans le contexte des luttes urbaines des années 1970, la situation de dégradation de l’habitat dans les quartiers centraux de la ville était d’abord posée comme un problème en soi. Il s’agissait de contrer les processus de dépeuplement et de déstructuration des quartiers mêlant de longue date habitat, commerces et industries urbaines via des mesures de protection règlementaire de la fonction résidentielle et de réhabilitation du bâti ancien sur fonds publics. En revanche, le nouveau référentiel de revitalisation urbaine envisage un autre problème prioritaire, à savoir un déficit d’attractivité des quartiers centraux anciens pour l’investissement privé, dans le marché du logement en particulier. En 2010, un élu revient en ces termes sur les options définies au début des années 1990 :

« [Les politiques de revitalisation] ont été instaurées voilà quinze ans pour lutter contre le délaissement de certains quartiers et la généralisation des chancres urbains. [Ces quartiers] étaient essentiellement délaissés par le secteur privé, qui ne voulait plus y investir, estimant que ces quartiers n’étaient pas rentables ou profitables. Dès lors, le secteur public a dû se substituer à la carence du secteur privé et a injecté de l’argent dans ces quartiers pour les rénover, les revitaliser et les ressusciter » (intervention d’un élu de centre-droit au Parlement régional, 12 janvier 2010).

33On passe ainsi, en somme, d’une problématisation de l’habitabilité des quartiers centraux de la ville pour ses habitants présents à une problématisation de l’attractivité de ces quartiers du point de vue d’investisseurs privés et de ménages solvables extérieurs à ces territoires.

34Le rapport de concurrence entre la ville-région et ses aires périurbaines, situées en Flandre ou en Wallonie, est ici structurant. Aux yeux des autorités régionales bruxelloises, les politiques de revitalisation visent explicitement « [à] enrayer définitivement l’exode vers la périphérie et [à] amorcer le retour en ville des actifs » (PRD, Les défis du projet de ville, 2002). Si la mise en concurrence des territoires pèse sur les (re)définitions des politiques urbaines, comme le soulignent les théories sur l’entrepreneurialisme urbain (Harvey, 1989), ce poids doit donc être considéré à plusieurs échelles, et en l’occurrence, ici, d’abord à l’échelle intra-métropolitaine.

3.3. Un objectif primordial : le « retour en ville des classes moyennes »

35Cet horizon politique du « retour en ville » a été formulé au tournant des années 1980 et 1990, alors que la Région perdait en moyenne 4 500 habitants par an, essentiellement du fait de soldes migratoires négatifs entre la Région et ses aires périurbaines, en Brabant Wallon et Flamand. Pour les élus régionaux bruxellois, définir une stratégie de revitalisation urbaine renvoyait alors à un questionnement essentiel sur les conditions de reproduction de la jeune institution régionale :

« Une politique volontariste s’impose. La poursuite des tendances en matière de revenus et de croissance économique mettrait en péril la capacité d’action de la Région, son autonomie voire même sa survie » (PRD, Les défis du projet de ville, 2002)

36Trois enjeux apparaissaient primordiaux. Il s’agissait, d’une part, de répondre à des préoccupations budgétaires en fixant davantage de populations solvables sur le territoire de la ville-région, dans un contexte où le produit de l’impôt sur les personnes physiques (lié au lieu de résidence) représentait plus de la moitié des recettes régionales. A ce titre (fiscal), les ménages propriétaires-occupants à double revenu étaient les plus « intéressants » pour les caisses régionales.

  • 7  Depuis 2000, les ressortissants de l’UE ont le droit de vote et d’éligibilité aux élections commun (...)

37D’autre part, une question de légitimité démocratique des nouvelles autorités régionales se posait dès lors que, dans les parties centrales de la ville, les non belges, sans droit de vote7, représentaient, en 1991, de 40 à 70 % de la population selon le quartier.

38Enfin, une préoccupation relative à l’attachement des citoyens bruxellois à « leur » nouvelle institution régionale était également mise en avant :

« … il s’agit de concevoir une cité agréable où il fait bon vivre et travailler, où il convient de protéger les faibles socialement, d’encourager et de gérer l’ardeur des forts économiquement et de susciter une citoyenneté urbaine nouvelle fondée sur un projet commun » (PRD, Un projet de ville pour Bruxelles, 1996)

39Depuis lors, tant le contexte démographique que budgétaire ont évolué. La Région de Bruxelles-Capitale voit, depuis 2000, sa population augmenter (+14 000 habitants par an), faisant ainsi mentir les scenarii alarmistes de déclin démographique, échafaudés au début des années 1990. Pourtant, ce renversement de tendance n’est pas dû à un « retour en ville » (c’est-à-dire à un solde migratoire entre la ville et ses franges périurbaines qui serait devenu positif) mais à un solde migratoire externe et à un solde naturel devenus tous deux très positifs : par rapport à ses banlieues, Bruxelles continue de perdre bon an mal an 10 000 personnes. Ces nouvelles tendances démographiques dessinent un cadre de diversification croissante de la population bruxelloise, en termes de nationalités comme de profils sociaux de plus en plus inégaux.

40En outre, suite à l’adoption, en 2001, par le gouvernement fédéral, de réformes conférant une plus grande autonomie fiscale aux pouvoirs régionaux, la part des recettes régionales fournies par le produit de l’impôt sur les revenus de ses résidents a baissé, tout en restant très significative (37,5 % en 2012). A l’inverse, la part des recettes régionales attribuées aux impôts régionaux pesant sur les transactions immobilières a fortement augmenté (près de 40 % des recettes en 2012). Le budget régional est ainsi devenu fortement sensible à la conjoncture immobilière, en termes de nombre et de montant des transactions.

41Enfin, l’enjeu de légitimité démocratique a également perdu en acuité depuis l’entrée en vigueur de nouvelles règles en matière de naturalisation, qui a ramené la part des non-belges dans les quartiers centraux entre 25 et 40 %.

42Pour autant, ces évolutions n’ont pas entamé la centralité politique de l’objectif de « retour en ville », réaffirmé à maintes reprises. Loin d’être mis de côté, celui-ci a été réarticulé à ce nouveau contexte. Par exemple, les discours récents insistent davantage sur le « retour en ville des classes moyennes » comme vecteur de « cohésion sociale » dans une ville devenue plus cosmopolite. Ils misent aussi davantage sur le non-départ en périphérie des jeunes ménages en ascension sociale, plus que sur le retour de ménages déjà établis en périphérie.

3.4. La contractualisation et la territorialisation de l’action publique comme moyens

43Plusieurs instruments sont mobilisés depuis le début des années 1990 pour mettre en œuvre la politique de revitalisation des quartiers centraux d’habitat populaire bruxellois. Ils visent les qualités résidentielles de ces quartiers, dont l’offre de logements, de commerces et d’espaces publics. Ces instruments relèvent, pour l’essentiel, de dispositifs contractuels et territorialisés. Par la contractualisation, le pouvoir régional garde la mainmise sur la définition des lignes stratégiques des programmes mais en confie l’exécution à d’autres, pouvoirs communaux ou opérateurs parapublics spécialisés. L’option de territorialisation porte, elle, sur la concentration des investissements publics dans le périmètre des quartiers centraux d’habitat populaire « à revitaliser » :

« Il faut effectivement décider de recentrer la majorité de nos investissements publics dans les communes centrales, dans le centre et la première couronne. […] Il est fondamental que l’ensemble des intervenants c’est-à-dire le logement social, les sites désaffectés économiques, l’expansion économique, la rénovation urbaine […] constituent un pot commun qui serait déversé dans les quartiers centraux » (intervention du Ministre-Président [Parti Socialiste], débat au Parlement régional, 14 juillet 1993, p. 46).

44Ainsi, par exemple, les montants des primes à la réhabilitation des logements privés sont majorés si le bien concerné est situé dans les quartiers visés. Il en va de même pour le montant des subventions régionales accordées aux communes pour la requalification d’espaces publics. En concentrant ainsi ses investissements, l’autorité régionale entend maximiser les « effets d’entraînement » auprès de propriétaires privés, d’opérateurs immobiliers, d’entrepreneurs commerciaux ou culturels, dans des quartiers où, de fait, elle dispose d’une maîtrise foncière et immobilière limitée :

« A cette fin, l’ordonnance ouvre la voie d’une politique de partenariat entre les pouvoirs publics et les habitants d’un quartier : propriétaires, locataires, seront individuellement invités à améliorer leur logement. En outre, l’ordonnance crée des incitants en faveur des investisseurs immobiliers, afin de les encourager à investir dans ces quartiers  » (Projet d’ordonnance organique de la revitalisation des quartiers anciens, débat au Parlement régional, exposé des motifs, 28 juillet 1992, p. 3).

Cette logique apparaît clairement eu égard aux programmes de requalification des espaces publics :

« En termes d’espaces publics, la logique d’intégration des différents moyens d’action doit accentuer le développement simultané des opérations de rénovation des espaces publics et des opérations immobilières. […] Il faut veiller à ce que la requalification de l’espace public ait une ampleur suffisante pour inciter les opérateurs publics ou privés à intervenir en matière de rénovation urbaine, garantissant ainsi des effets d’entraînement attendus » (PRD 2002, Priorité 4.2 Les espaces publics comme éléments de rénovation urbaine, p. 45-46).

45Levier d’action publique particulièrement investi à Bruxelles, la requalification des espaces publics porte sur l’esthétique et le confort d’utilisation des rues, des places ou des parcs mais aussi sur leur sécurisation par divers moyens de surveillance, humains (gardiens de parcs, stewards urbains, etc.) comme technologiques (caméras). A l’échelle de l’ensemble des quartiers populaires visés par les politiques de revitalisation, c’est un schéma « d’embellissement sous surveillance » des espaces publics qui se dégage (Dessouroux et al., 2009) (figure 1).

Figure 1

Figure 1

Place du Jardin aux Fleurs, dans le centre historique de Bruxelles. La place a fait l’objet d’une réhabilitation complète de la voirie, des espaces piétons, du mobilier et de l’éclairage dans le cadre d’un dispositif de revitalisation urbaine. Elle est aussi sous surveillance par caméra

(photo : M. Van Criekingen, mai 2010).

  • 8  Par comparaison, le plafond de revenus pour un isolé introduisant une demande de logement social e (...)
  • 9  Les derniers chiffres disponibles (2009) indiquent des moyennes inférieures à 18 000 € par déclara (...)

46En matière d’action sur l’offre de logements, la production de nouveaux logements dits « moyens » domine aujourd’hui largement celle de nouveaux logements sociaux dans les quartiers ciblés par les programmes de revitalisation. Ces logements moyens sont des logements en accession à la propriété – à la différence, donc, des logements sociaux, propriétés d’un organisme public et mis en location à des publics à (très) bas revenus. Ils sont produits dans le cadre de contrats de partenariat public-privé passés par un organisme régional (la SDRB – Société de Développement pour la Région de Bruxelles-Capitale) avec des sociétés privées de promotion immobilière, dont la plupart développe par ailleurs des projets entièrement privés. Grâce à l’octroi d’un subside régional, le montage de ces projets garantit la rentabilité de l’investissement du partenaire privé tout en permettant une commercialisation des logements à des prix de vente inférieurs aux standards du marché. La clientèle atteinte est principalement composée de ménages aux revenus certes plafonnés (58.965 € pour un isolé, par exemple – montant en vigueur au 1/1/2013)8 mais de fait nettement supérieurs aux revenus moyens des habitants en place dans les quartiers ciblés9 (Romainville, 2010). La volonté politique de voir cette offre de logements moyens rehausser l’attractivité résidentielle des quartiers populaires est très explicite :

« La SDRB a volontairement investi dans certains quartiers afin d’en rehausser la qualité, avec la volonté d’attirer un autre public qui contribuera à une spirale positive dans les années à venir » (intervention du Ministre en charge du logement [parti Ecolo], Parlement régional, 23 février 2010).

47En outre, le gouvernement régional a adopté, en 2003, une mesure qui diminue la fiscalité sur l’achat d’un logement privé à Bruxelles, via une réduction forfaitaire des droits d’enregistrement dus au moment de l’achat. Ce rabais est majoré si le bien est situé dans les quartiers centraux à revitaliser (Romainville, 2010 ; Dessouroux, Romainville, 2011).

48Dans le même temps, les volumes de production de nouveaux logements sociaux ont atteint un minimum historique depuis 1990. Pourtant, la demande sociale se fait chaque année plus importante : entre le 1er janvier 2009 et le 1er janvier 2010, par exemple, le stock de logements sociaux bruxellois a augmenté de 66 unités alors que 958 noms sont venus s’ajouter à liste des personnes en attente. Le décalage est encore plus manifeste si l’on regarde l’évolution du stock de logements sociaux effectivement occupés : -174 logements sur l’année 2009 (du fait des retraits pour travaux de rénovation). Cette inadaptation croissante de l’offre sociale de logements publics aux besoins de la population n’est que très partiellement compensée par l’essor d’une catégorie hybride, dite « à caractère social », regroupant des logements locatifs (régies foncières communales) et acquisitifs (octroi de prêts à taux préférentiels), de fait inaccessibles à la plupart des candidats au logement locatif social proprement dit.

49Hormis les interventions sur les espaces publics et sur le marché du logement, les politiques de revitalisation interviennent encore sur l’offre commerciale dans les quartiers centraux. Une agence régionale spécialisée (l’Agence Régionale pour l’Investissement Urbain et le Management Transversal des Quartiers Commerçants - ATRIUM), dotée d’un réseau de 17 antennes de quartier, a été créée à cet effet au début des années 2000. Ses opérations mettent particulièrement l’accent sur le soutien aux initiatives portant sur des formules commerciales nouvelles dans les quartiers visés (boutiques de créateurs, magasins bio, etc.).

50Ces différents registres d’intervention des politiques de revitalisation font l’objet d’un effort spécifique de mise en cohérence au travers d’un dispositif particulier, les Contrats de Quartier. En place depuis 1994, ce dispositif se veut à la fois transversal (requalification des espaces publics, production de logements et d’équipements de proximité, projets sociaux ou culturels) et territorialisé (chaque contrat porte sur un quartier situé dans le périmètre à revitaliser). A nouveau, la réalisation de ces programmes est confiée aux communes, sur base contractuelle. Des subventions régionales spécifiques leur sont attribuées pour une période de quatre années, pour investir dans le périmètre de chaque programme.

51En 2002, une évaluation de ce dispositif a été l’occasion de réaffirmer la stratégie de revitalisation urbaine :

« L’amélioration du cadre de vie et du bâti des quartiers concernés ne fait aucun doute. Elle ne semble cependant pas avoir été suffisante pour générer des effets d’entraînement importants, susceptibles de créer une dynamique autonome dans ces quartiers une fois achevée la période de mise en œuvre des contrats. Ainsi, les indicateurs sociaux des quartiers concernés poursuivent leur dégradation ». (PRD, Constat : 7.3. La rénovation intégrée du bâti, 2002).

52Loin de mener à une remise en cause du dispositif, ce constat de poursuite de la « dégradation des indicateurs sociaux » dans les quartiers traités a, au contraire, motivé le Gouvernement régional à approfondir la stratégie de revitalisation, notamment par une hausse des budgets consacrés aux Contrats de Quartier (jusqu’à 50 millions d’euros par an actuellement, contre 25 millions d’euros par an entre 2001 et 2004)10.

53Par ailleurs, les autorités régionales ont pris appui sur ce constat pour lancer, au début des années 2000, de nouvelles politiques, en parallèle aux dispositifs de revitalisation. Ces politiques nouvelles investissent le registre des projets urbains d’envergure suprarégionale (grand centre de congrès, grande salle de spectacle, etc.) ou supranationale (réaménagement de sites inscrits dans les mobilités internationales d’affaires, dont la gare du Midi et ses terminaux TGV, ainsi que le quartier européen). Plus franchement alignées sur les schémas de l’entrepreneurialisme urbain, ces politiques visent d’abord au rehaussement du positionnement concurrentiel de « Bruxelles – Capitale de l’Europe » dans les flux transnationaux de fonctions et de personnels « d’exception » (congressistes, touristes d’affaires, par exemple). L’objectif de « retour en ville des classes moyennes » est, dans ce cadre, poursuivi de manière indirecte, c’est-à-dire, comme effet induit des grands projets immobiliers sur les quartiers riverains (Van Hamme, Van Criekingen, 2012).

3.5. « Mixité » plutôt que revanchisme

54Si l’objectif d’attirer de nouvelles populations plus nanties dans les quartiers centraux d’habitat populaire est primordial dans la stratégie bruxelloise de revitalisation urbaine, celui-ci ne paraît pas pour autant articulé à des velléités de reconquête revanchiste de ces quartiers. Les discours insistent en effet simultanément sur le maintien des ménages à bas revenus dans les quartiers centraux :

« Nous devons continuer à être attentifs au risque lié à la gentrification, tout en ayant comme objectif la rénovation du bâti, non seulement par les pouvoirs publics, mais aussi par le secteur privé. L’effet de contagion qui peut en résulter est extrêmement positif pour le quartier concerné et pour l’ensemble de la Région. […] Il doit être possible de revaloriser certains quartiers sans en chasser ses habitants défavorisés » (intervention du Ministre en charge du logement [Ecolo], Parlement régional, 23 février 2010).

Il s’agit, en d’autres termes, d’articuler apport exogène de nouvelles populations (« le retour en ville ») et maintien des habitants déjà là :

« Nous tenons également à réaffirmer que les politiques d’aide à l’acquisition doivent avoir pour objectif d’améliorer la mixité sociale et le cadre de vie dans les quartiers défavorisés. Il faut d’une part permettre l’accès à la propriété et d’autre part créer une mixité entre logement social et logement moyen, qui est absente dans certains quartiers. Cela bien entendu en évitant la concurrence entre nouveaux et anciens résidents. Le but n’est en effet pas de remplacer un type d’habitants par un autre, mais bien de créer les conditions d’une cohabitation harmonieuse » (intervention d’une élue socialiste au Parlement régional, 10 février 2006).

A l’opposé d’une matrice revanchiste, donc, le fil stratégique de la revitalisation urbaine à Bruxelles est intimement associé à – et légitimé par – un idéal de « mixité » :

« Contrairement à la ville américaine, l’idéal de ville européen se fonde sur une mixité des fonctions et des populations. Cet idéal doit être cherché dans une ville capable de se renouveler et de créer une plus-value par rapport à l’attractivité de la périphérie » (PRD, Le projet de ville, 1995).

55En termes opérationnels, néanmoins, le maintien des habitants en place est essentiellement traité par des programmes dits de "cohésion sociale", aux contenus de fait très divers (formation professionnelle et mise à l’emploi, équipement de maisons de jeunes ou de crèches, fêtes de quartier, sensibilisation à l’environnement, surveillance et animation des espaces publics, par exemple). Une part importante de ces programmes cible les populations fortement touchées par le chômage ou le décrochage scolaire, jeunes belges issus de familles d’origine étrangère en particulier (Ansay et al., 2007).

56Mis en œuvre par un tiers-secteur subsidié, ces programmes ambitionnent de renforcer le « vivre ensemble » de populations diverses, dans leurs dimensions sociales, générationnelles et ethnoculturelles. Plutôt que de la reconquête revanchiste, leur horizon relève de la « pacification urbaine », c’est-à-dire, « [d’]une modalité d’action publique qui entend promouvoir un discours et des actions sécuritaires, supposant un renforcement de la répression, tout en cherchant à améliorer le cadre de vie des zones urbaines dégradées et la régulation sociale des interactions entre les populations qui y vivent » (Rea, 2007 : 27).

57Il en va ici de la cohérence même de la politique de revitalisation. Une approche trop exclusivement sécuritaire serait contre-productive vu la situation géographique centrale des quartiers populaires bruxellois : comment en effet rendre attrayants des territoires qui devraient dans le même temps être présentés comme dangereux, pour y légitimer un déploiement sécuritaire de grande ampleur ? La non-relégation en périphérie des quartiers populaires bruxellois fait que les territoires « à revitaliser » et « à sécuriser » sont très largement les mêmes (Dessouroux et al., 2009).

58Toujours est-il, cependant, que ces programmes de cohésion sociale ne disposent d’aucun levier pour contrecarrer les mécanismes de valorisation foncière et immobilière dans les quartiers à revitaliser. Leur capacité effective à réaliser une intention de maintien des classes populaires dans ces quartiers s’en trouve dès lors très limitée. Ceci révèle la contradiction essentielle de la stratégie bruxelloise de revitalisation urbaine : misant en amont sur des « effets d’entraînement » des programmes publics auprès d’investisseurs privés (propriétaires, promoteurs,…), cette stratégie s’interdit ipso facto de réguler en aval les mécanismes de valorisation foncière et immobilière dans les quartiers ciblés puisque ces mécanismes sont précisément à la base des « effets d’entraînement » recherchés. Dans ce cadre, il n’est guère étonnant de constater que les revendications en faveur d’un contrôle ou d’un blocage des loyers privés, portées par nombre d’associations travaillant aux côtés des ménages précarisés, ne trouvent qu’un écho minimal auprès des autorités régionales (figure 2). Une conséquence de cette non-régulation est la hausse continue, année après année, de la part du revenu que les ménages locataires bruxellois consacrent à leur loyer, donnée d’autant plus sensible à Bruxelles que les quartiers centraux de la ville sont majoritairement peuplés de locataires de bailleurs privés. En définitive, la progression de processus de gentrification dans les quartiers ciblés par les politiques de revitalisation s’inscrit sur une toile de fond d’appauvrissement des habitants « déjà là » et, dans une moindre mesure, de processus d’éviction hors de la ville (Van Criekingen, 2009).

Figure 2. "Les loyers grimpent – descendons dans la rue"

Figure 2. "Les loyers grimpent – descendons dans la rue"

Appel à manifestation lancé par un ensemble d’associations bruxelloises concernées par la question du droit au logement

(© Emmanuel Tête).

3.6. Points d’achoppement

  • 11  Depuis 1989, les exécutifs régionaux bruxellois successifs ont toujours été des gouvernements de c (...)

59La stratégie bruxelloise de revitalisation urbaine a été développée depuis le début des années 1990, à la faveur de rapports de forces électoraux généralement favorables aux partis de centre-gauche à l’échelle régionale11. La finalité de « retour en ville des classes moyennes » articulée à un idéal de ville « mixte et cohésive » fait néanmoins l’objet d’un consensus politique large parmi les forces politiques de gouvernement, incluant les partis situés au centre-droit de l’échiquier politique :

« Que voulons-nous ? Nous voulons que cette ville évolue, mais en direction de la mixité sociale. […]. Il me semble que règne aujourd’hui un consensus. Il faut accepter que la ville évolue, comme elle l’a toujours fait, mais en sachant que le rôle du politique consiste à la faire évoluer dans le sens d’une plus grande mixité. Je crois très sincèrement que c’est la politique qui est menée depuis la création de cette Région » (intervention d’un élu de centre-droit au Parlement régional, 29 juin 2007).

60Pour autant, les points d’achoppement sur les moyens d’atteindre cet objectif ne manquent pas. En particulier, un clivage démarque élus de centre-gauche (socialistes, écologistes et une partie des sociaux-chrétiens) et de centre-droite (libéraux et conservateurs) eu égard à l’option de territorialisation des politiques de revitalisation. En effet, cette option a pour effet de réserver des financements régionaux aux communes dont le territoire couvre une partie des quartiers centraux, à l’exclusion donc des communes de seconde couronne urbaine (plus résidentielles et prospères) où les partis de centre-droite enregistrent traditionnellement leurs plus hauts scores électoraux. Ces partis mettent en avant les difficultés d’insertion résidentielle des jeunes ménages dans ces « beaux quartiers » de seconde couronne urbaine, notamment prisés des cadres à hauts revenus employés dans les institutions internationales présentes à Bruxelles. La promotion de la « mixité sociale » renvoie alors, pour eux, à un autre enjeu que celui de « l’ouverture » des quartiers populaires centraux :

« La Région doit impérativement faire de gros investissements pour offrir […] un environnement qui convient aux familles. Ce n’est pas seulement nécessaire pour retenir les classes moyennes à Bruxelles mais c’est aussi indispensable pour les attirer et les ancrer dans notre Région afin qu’elles puissent développer un projet de vie à long terme dans la capitale. Il faut accroître et diversifier l’offre de logements moyens pour permettre aux accédants de poursuivre leur parcours résidentiel à Bruxelles  » (« Comment maintenir et attirer les classes moyennes à Bruxelles ? », dossier de presse rédigé par deux parlementaires FDF [Fédéralistes démocrates francophones], centre-droite francophone, juin 2012, p. 11).

61Ces élus appellent ainsi à une autre territorialisation des politiques de production de logements moyens, incluant les quartiers de seconde couronne, de manière à y favoriser l’accès à la propriété des jeunes ménages issus de ces mêmes quartiers. En ce sens, le cas bruxellois fait directement écho au « mystère » du développement récent de logements sociaux dans certaines communes résidentielles en France (voir Desage, 2013).

Conclusion

62Si elle s’inscrit en termes structurels dans la néolibéralisation en cours des politiques urbaines, la mise en politiques de la gentrification relève aussi de mobilisations contingentes d’acteurs, publics et privés, et opérant à différentes échelles.

63Certes, à l’image des autres villes européennes, Bruxelles est exposée aux vents de la concurrence interurbaine. Cet élément, fortement mis en avant dans les analyses de l’entrepreneurialisme urbain (Harvey, 1989 ; Smith, 2002), apparaît cependant peu apte à expliquer la mise en politiques de la gentrification à Bruxelles depuis le début des années 1990. Les politiques dites de « revitalisation urbaine » menées depuis lors portent avant tout sur des enjeux de peuplement placés à l’échelle intra-métropolitaine. Elles révèlent dès lors moins le cadre de compétition entre villes que celui de la concurrence entre parties centrale et périurbaines de l’agglomération bruxelloise, administrativement séparées, voire entre communes du centre et de la seconde couronne urbaine à l’intérieur des frontières de la Région de Bruxelles-Capitale. Sur ce point, le cas bruxellois peut être rapproché de celui de Roubaix, où l’analyse de M. Rousseau (2008) montre que la politique de gentrification s’inscrit avant tout à l’échelle de la conurbation, en concurrence avec Lille.

64L’analyse du cas bruxellois permet également de souligner l’importance « d’innovations institutionnelles » sur la mise en politiques de la gentrification. En effet, celle-ci a été initiée à la faveur de l’institutionnalisation, à partir de 1989, d’un pouvoir régional doté de prérogatives importantes en matière de politiques territoriales et animé d’un projet de consolidation de ses bases fiscale, électorale voire identitaire. Cette création institutionnelle, dont le ressort principal relève de la fédéralisation de l’Etat belge, a recomposé les rapports de force pesant sur la définition des politiques urbaines. En l’occurrence, celles-ci ont depuis lors été construites sur la base d’une appropriation sélective des revendications portées par les luttes d’habitants qui, au cours des années 1970 et 1980, avaient contesté les schémas modernistes de rénovation urbaine déployés par l’Etat belge dans « sa » capitale. Les revendications en faveur du droit au logement des classes populaires n’ont trouvé que très peu d’écho dans le référentiel de la « revitalisation urbaine » installé au début des années 1990 – à en juger par les niveaux historiquement bas de production de nouveaux logements sociaux locatifs à Bruxelles alors même que la demande sociale est chaque année plus importante. En revanche, les revendications, portées par des fractions de la petite bourgeoisie intellectuelle, pointant la « qualité de vie » en ville, la requalification des espaces publics, la sauvegarde du patrimoine ou encore la participation citoyenne structurent les dispositifs actuels de revitalisation urbaine. Ceux-ci ont le « retour en ville des classes moyennes » pour horizon primordial. Ils misent, en termes opérationnels, sur la maximisation d’effets d’entraînement auprès d’opérateurs privés (propriétaires, entrepreneurs commerciaux ou investisseurs immobiliers) sur la base d’une concentration spatiale, dans les quartiers centraux d’habitat populaire, d’une gamme d’investissements publics portant sur l’offre de logements neufs ou rénovés (primes à la rénovation, rabais de taxes, subventionnement de logements mis sur le marché), l’offre commerciale et la requalification des espaces publics (embellissement et mise sous surveillance).

  • 12  De même, Romainville (2009, p. 17) note que « (par) ses interventions sur le marché acquisitif, la (...)

65Ce fil stratégique empêche que soient mises en place, dans les mêmes quartiers, des mesures significatives de régulation des mécanismes de valorisation foncière et immobilière (contrôle des loyers des logements privés ou mesures de politique foncière). En effet, si de telles mesures paraissent nécessaires à la rencontre d’objectifs de maintien des ménages en place (locataires à bas revenus de bailleurs privés, particulièrement), elles iraient précisément à l’encontre des effets d’entraînement recherchés auprès de propriétaires-bailleurs ou d’investisseurs immobiliers. Cette contradiction empêche ainsi de soutenir l’idée d’une politique visant tout autant à « ouvrir » les quartiers populaires à des populations plus nanties qu’à donner toutes les chances aux habitants en place d’améliorer leur situation sociale – ou encore à garantir l’accessibilité future de ces quartiers historiquement populaires à des populations aux ressources limitées12.

66Par conséquent, l’objectif de « cohésion sociale », lui aussi assigné à la politique bruxelloise de revitalisation urbaine, ne peut être mis sur le même pied que l’objectif de « retour en ville des classes moyennes », de fait prédominant. Les mesures de cohésion sociale apparaissent plutôt positionnées à la remorque de l’objectif stratégique primordial d’attractivité, comme une forme de gestion « douce » ou « pacifiante » des effets pervers de celle-ci – à l’inverse d’une gestion plus ouvertement sécuritaire qui pourrait effrayer ceux-là mêmes que les politiques de revitalisation cherchent à attirer. Le vocabulaire de la « reconquête », associé aux schémas d’urbanisme revanchiste, n’est que très rarement mobilisé à Bruxelles. C’est au nom de la « mixité sociale » que les politiques de revitalisation urbaine y sont menées et légitimées, comme dans bien d’autres villes (Bridge, Butler, Lees, 2012 ; Lelévrier, 2013).

67L’analyse du cas bruxellois permet encore de pointer des effets de conjoncture dans la mise en politiques de la gentrification. Ce n’est en effet qu’à partir de la fin des années 1990, soit une dizaine d’années après leur lancement, que, aux yeux des élites politiques régionales, les politiques de revitalisation « réussissent » à générer les effets d’entraînement souhaités. Ce « succès » doit cependant beaucoup à un paramètre extérieur, à savoir la forte hausse des valeurs immobilières enregistrée au tournant des décennies 1990 et 2000 sur l’ensemble de la ville. Ceci a amené de nouveaux ménages à envisager les quartiers populaires, moins chers, comme territoires d’habitat désirables, et ce d’autant plus facilement que ces quartiers étaient visiblement réinvestis par les politiques de revitalisation depuis une décennie (voir aussi Miot, 2012 sur Lille et Roubaix).

68Ces quelques éléments tirés de l’analyse du cadre bruxellois de la revitalisation urbaine mènent en définitive à souligner la nécessité, ne fut-ce que pour la pertinence même de l’interprétation, de la dimension critique de la recherche urbaine en général, et des analyses des politiques de peuplement en particulier. Si elle se cantonne à relever les « effets pervers » des processus de gentrification, même pour les déplorer, la recherche rate le rôle décisif joué par l’action publique dans la coproduction des processus de gentrification.

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Bibliographie

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Notes

1  Comme le relevait déjà Henri Lefebvre, « la notion de système recouvre celle de stratégie. A l’analyse critique, le système se révèle stratégie, se dévoile comme décision (finalité décidée) » (Lefebvre, 1968 [2009] : 20).

2  Le Traité de Rome, signé en 1957, confère à Bruxelles le titre de siège provisoire des institutions de la Communauté Economique Européenne. La présence des institutions européennes à Bruxelles ira en s’accroissant au cours des décennies ultérieures. En comptant l’ensemble des institutions internationales (UE, OTAN, etc.) et les activités induites (représentations régionales, journalistes, lobbyistes…), on totalise aujourd’hui environ 100 000 emplois (14 % de l’emploi total).

3  La Belgique n’a connu rien de commun à la politique des grands ensembles menée en France au cours des décennies d’après-guerre, pas plus qu’à celle des villes nouvelles.

4  La Région de Bruxelles-Capitale est une entité politique autonome dotée d’un Parlement (89 membres élus par le suffrage des bruxellois de nationalité belge) et d’un Gouvernement, au même titre que les deux autres régions de la Belgique fédérale. Elle compte 1,1 million d’habitants. Son territoire est limité (161 km2), ne couvrant que la partie centrale de l’agglomération métropolitaine (près de 2 millions d’habitants au total). Aucune structure de type « communauté métropolitaine » n’est à ce jour effectivement en fonction.

5  Le territoire de la Région est découpé en 19 communes, chacune dirigée par un bourgmestre et un collège d’échevins, relevant de majorités politiques diversifiées.

6  Tous sous-secteurs confondus, le stock de logements dont le propriétaire est un organisme public représente à Bruxelles moins d’un logement sur dix.

7  Depuis 2000, les ressortissants de l’UE ont le droit de vote et d’éligibilité aux élections communales. Depuis 2004, les ressortissants d’autres États ont le droit de vote aux élections communales après 5 ans de résidence légale, mais pas d’éligibilité. Seuls les ressortissants belges votent aux élections régionales.

8  Par comparaison, le plafond de revenus pour un isolé introduisant une demande de logement social en 2013 est de 21.118,78 € (sources : www.sdrb.irisnet.be et www.slrb.irisnet.be, dernières consultation en juin 2013).

9  Les derniers chiffres disponibles (2009) indiquent des moyennes inférieures à 18 000 € par déclaration fiscale dans les quartiers populaires du centre de Bruxelles (source : Monitoring des Quartiers de la Région de Bruxelles-Capitale, en ligne : monitoringdesquartiers.irisnet.be).

10  Sources : Noël, 2008 et http://www.quartiers.irisnet.be (dernière consultation en juin 2013).

11  Depuis 1989, les exécutifs régionaux bruxellois successifs ont toujours été des gouvernements de coalition. La loi impose en effet que le gouvernement régional soit soutenu par une double majorité parlementaire, dans les collèges électoraux francophone et néerlandophone. Le Parlement régional est, lui, issu d’un suffrage direct à la proportionnelle. Le Parti Socialiste est le seul parti à avoir participé à l’ensemble des majorités gouvernementales bruxelloises depuis 1989. Un élu issu de ses rangs (M. Ch. Picqué) en a occupé la présidence de 1989 à 1999 et de 2004 à 2013.

12  De même, Romainville (2009, p. 17) note que « (par) ses interventions sur le marché acquisitif, la Région canalise l’investissement privé vers certaines zones de la ville. Sa faible présence sur le marché locatif, l’absence de contrôle des loyers, semblent bien indiquer une volonté ‘d’encadrer’ la gentrification à l’œuvre plutôt que d’en contrer les effets d’éviction ».

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Table des illustrations

Titre Figure 1
Légende Place du Jardin aux Fleurs, dans le centre historique de Bruxelles. La place a fait l’objet d’une réhabilitation complète de la voirie, des espaces piétons, du mobilier et de l’éclairage dans le cadre d’un dispositif de revitalisation urbaine. Elle est aussi sous surveillance par caméra
Crédits (photo : M. Van Criekingen, mai 2010).
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/4753/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 716k
Titre Figure 2. "Les loyers grimpent – descendons dans la rue"
Légende Appel à manifestation lancé par un ensemble d’associations bruxelloises concernées par la question du droit au logement
Crédits (© Emmanuel Tête).
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/4753/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 312k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Mathieu Van Criekingen, « La gentrification mise en politiques », Métropoles [En ligne], 13 | 2013, mis en ligne le 01 décembre 2013, consulté le 27 septembre 2016. URL : http://metropoles.revues.org/4753

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Auteur

Mathieu Van Criekingen

Enseignant-chercheur
Université Libre de Bruxelles, Laboratoire de Géographie Humaine
courriel : mvancrie@ulb.ac.be

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