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Compétitivité économique et question sociale : les illusions des politiques de développement à Bruxelles

Gilles Van Hamme et Mathieu Van Criekingen

Résumés

À partir des années 1980, les politiques urbaines se sont progressivement orientées vers un référentiel de type entrepreneurial donnant priorité à la valorisation compétitive du territoire à l’échelle internationale, à destination de fonctions économiques supérieures, touristes ou grands événements. De façon explicite ou implicite, les gouvernements urbains estiment qu’une croissance ainsi tirée « par le haut » est la condition nécessaire pour résoudre les difficultés sociales auxquelles les grandes villes sont confrontées. Dans cet article, nous montrons, d’une part, que ce modèle entrepreneurial d’action publique ne s’est imposé à Bruxelles qu’au cours des années 2000. Il est surimposé depuis lors à une rationalité politique de « revitalisation » urbaine, en place depuis la fin des années 1980 et centrée sur la promotion de l’attractivité résidentielle du territoire régional vis-à-vis de ses banlieues. Nous insistons d’autre part sur la faiblesse des fondements empiriques de l’hypothèse des retombées sociales positives du développement économique par en haut.

Since the 1980s, urban policies have shifted toward an entrepreneurial paradigms aiming at reinforcing territorial competitiveness at international scale through the attraction of high level functions, tourism or large events. Either explicitly or implicitly, urban governments give priority to economic growth through the development of high level activities considered as a necessary condition to face social difficulties through “trickle down” effects. In this paper, on the one hand, we show that the entrepreneurial paradigm in urban policies has not emerged before the 2000s in Brussels. It then adds to policies of “urban regeneration”, dominant in Brussels until the 1980s, and centred on the residential attractiveness of the urban region versus its suburbs. On the other hand, we insist on the weak empirical evidences for a trickledown effect derived from “high level economic growth”.

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Texte intégral

  • 1  Le dixième décile des déclarations fiscales concentre 35,2 % du total des revenus imposables décla (...)
  • 2  En Belgique en 2010, le seuil de risque de pauvreté correspondait à un revenu mensuel de 973 € pou (...)

1Les politiques urbaines telles qu’elles sont actuellement produites dans le cas singulier de Bruxelles donnent une illustration située de la voie que parait emprunter un grand nombre d’autorités urbaines, notamment en Europe, en matière d’(de) (dés)articulations entre performances économiques et conditions sociales du développement urbain. Bruxelles, en effet, à l’image des autres « villes mondiales », est placée à la charnière d’une contradiction essentielle posée par la configuration contemporaine du capitalisme : territoire privilégié pour des fonctions économiques dominantes de la mondialisation, la ville est aussi un lieu d’agglomération de classes sociales aux conditions d’existence de plus en plus inégales. Ainsi, l’économie bruxelloise affiche de bonnes performances en termes de création de valeur ajoutée, supérieures à celles de l’économie belge, mais ses habitants ont (en moyenne) des revenus inférieurs à ceux des autres régions du pays. De plus, les inégalités de revenus sont supérieures à Bruxelles par rapport aux autres agglomérations belges1, et y sont en nette croissance depuis deux décennies : environ 100 000 actifs y sont au chômage (taux de 17,4 % selon la définition du BIT, contre 8,4 % à l’échelle nationale), et plus d’un quart des 15-64 ans y vit sous le seuil de risque de pauvreté (contre 15 % à l’échelle nationale)2.

  • 3  La Région de Bruxelles-Capitale est l’une des entités fédérées de l’État belge. Elle dispose de so (...)

2Surtout depuis le début des années 2000, la valorisation compétitive du territoire a été placée en tête des objectifs poursuivis par les politiques urbaines bruxelloises, cherchant à attirer et fixer une série d’agents économiques dominants dans la configuration contemporaine de la division internationale du travail (services aux entreprises, industries culturelles ou de hautes technologies, tourisme d’affaires…). Cette option est particulièrement portée par les autorités de la Région de Bruxelles-Capitale, instituées en 1989 dans le cadre de la fédéralisation de l’État belge3, et traduite dans ses différents champs de compétences. Parmi ceux-ci figure la réalisation et la mise en œuvre de plans stratégiques d’aménagement du territoire régional. Ces plans ont pour raison d’être la formulation consensuelle d’un « projet de ville », ensemble d’options devant guider les dispositifs opérationnels mis en œuvre par les pouvoirs publics (régionaux et communaux, ainsi que les administrations et agences sectorielles) en matière de développement territorial pour (au moins) la durée de la législature régionale en cours. Le Plan régional de développement durable (PRDD) est le principal de ces documents d’orientation stratégique en région de Bruxelles-Capitale. La troisième mouture de ce plan est actuellement en cours de rédaction. Sa méthode d’élaboration décline les principes contemporains de la « gouvernance urbaine » (Jouve, 2005 ; Pinson, 2009), c’est-à-dire, la construction d’un consensus entre « forces vives » du territoire, soit l’ensemble des institutions (para)-publiques, privées ou associatives reconnues par le gouvernement régional comme parties prenantes légitimes à l’élaboration de son « projet de ville ». L’examen des documents d’élaboration de ces plans d’urbanisme stratégique procure de la sorte une prise méthodologique pour saisir les rationalités d’actions publiques actuellement dominantes en matière de développement territorial dans un cadre territorial donné, Bruxelles en l’occurrence.

3L’option de valorisation compétitive du territoire régional est explicitement mise en avant dans les documents préparatoire du PRDD :

  • 4  Horeca est l’acronyme de hôtels-restaurants-cafés

« La Région doit œuvrer pour renforcer sa compétitivité et son attractivité, tant au niveau belge qu’international, maintenir et attirer des entreprises afin de conserver un emploi fort et différencié, des visiteurs étrangers afin de faire vivre un secteur économique majeur pour la Région (tourisme, congrès, horeca4...), des investisseurs et développeurs pour construire un tissu économique porteur et innovant, des talents, des créatifs et des chercheurs (dans l’industrie, les TIC, la mode, la culture,...)(Plan régional de développement durable [PRDD, synthèse-état des lieux, 26 avril 2011, p. 7).

4Dans la foulée, le même document veut prendre la mesure du « défi social » posé à la Région :

« [La Région] doit aussi développer un cadre urbain de qualité, offrir des logements et des services afin d’être attractive pour toutes les classes sociales. […] Elle doit aussi assurer la cohésion sociale qui est le terreau indispensable du développement de la Région. Et cette cohésion est menacée. La dualisation sociale accentuée est lourde de menaces de tensions incompatibles avec un développement harmonieux. La pauvreté augmente de même que les écarts entre revenus, ce qui confirme en les exacerbant les ségrégations socio-spatiales. Ce phénomène n’est pas propre à Bruxelles : on le constate dans toutes les grandes villes. Les mutations liées à la nouvelle division internationale du travail – la production de biens s’étant très largement délocalisée vers les pays émergents à bas salaires – ont aussi accentué les tensions sur le marché du travail. » (PRDD, idem, p. 7)

  • 5  L’emploi industriel représente en 2008 un peu plus de 32 500 emplois, soit 4,6 % des 703 000 emplo (...)

5On note que le manque de « cohésion sociale » est problématisé ici comme un handicap potentiel pour le développement (économique) régional. De plus, le discours attribue la responsabilité de la « dualisation sociale accentuée » aux délocalisations d’activités de production manufacturière. Ce lien causal est aujourd’hui très partiel, dès lors que l’économie bruxelloise est, depuis plusieurs décennies déjà, très largement dominée par les activités tertiaires (plus de 85 % des emplois comme du PIB), dont la plus grande part est peu sensible aux effets de délocalisations de main-d’œuvre (tertiaire public et activités liées, services aux entreprises, commerce de détail…)5. Pour autant, on ne relève pas dans ce document d’articulation explicite entre finalités économiques (« compétitivité », « attractivité ») et sociales (« cohésion », lutte contre la « dualisation ») de l’action publique ; le propos juxtapose plutôt deux « défis ».

6Nous posons que cette articulation doit plutôt se lire en creux. En somme, il s’agirait pour les autorités régionales bruxelloises d’affirmer leur confiance dans une stratégie d’appui d’un processusde métropolisation « par en haut », soit les processus par lesquels des activités tertiaires « avancées » employant une main-d’œuvre fortement qualifiée se concentrent dans les espaces métropolitains pour y tirer profit d’économies d’agglomération spécifiques (Veltz, 1996). Le premier extrait ci-dessus fait référence à ces personnels qualifiés en termes de « talents » ou de « créatifs », reprenant de la sorte la terminologie promue par les ouvrages best-sellers de Richard Florida (Peck, 2005). D’autres auteurs parlent de ces stratégies (et les critiquent) en termes de « global city politics » (Haila, 2006), ou de politiques de la « ville d’exception » (Halbert, 2010). Du succès de ces politiques de valorisation compétitive du territoire à destination de fonctions supérieures serait attendue une série d’effets induits, en termes de création d’emplois en particulier, permettant in fine de faire progresser une série d’indicateurs sociaux (chômage, revenus…). À suivre cette argumentation, un renforcement des performances économiques en amont, via l’attraction d’agents économiques exogènes et le rehaussement de la compétitivité d’agents économiques locaux inscrits dans des marchés internationaux, permettrait en aval de répondre aux questions sociales, notamment par une croissance de l’offre d’emploi.

  • 6  « Si la “marque Bruxelles” est connue mondialement grâce à la présence des instances de décision d (...)

7L’objectif de cet article est double. D’abord, il cherche à comprendre comment cette rationalité politique de valorisation compétitive du territoire a été appropriée à Bruxelles. Pour ce faire, nous prenons appui sur un paradigme issu des études urbaines critiques – l’entrepreneurialisme urbain (Harvey, 1989). Il s’agira dans un premier temps de tracer la trajectoire de montée en puissance du référentiel entrepreneurial à Bruxelles au cours des deux dernières décennies. Cette rationalité d’action publique n’a en effet pas été posée de tout temps, et son installation repose sur des inflexions dans les jeux d’acteurs et des conjonctures favorables au moins partiellement spécifiques au territoire considéré. À Bruxelles, la prégnance de ce référentiel est particulièrement sensible dans la projection de plus en plus insistante, par les autorités régionales, d’une image de marque de la ville comme « capitale de l’Europe6 ». L’adoption du référentiel entrepreneurial y paraît pourtant relativement tardive, à partir des années 2000 seulement, alors que la littérature internationale la documente dès les années 1980 dans un grand nombre de villes.

8Notre second objectif est de fournir une évaluation empirique du degré d’(in)efficacité de ces politiques eu égard à l’articulation effective entre performances économiques et sociales à Bruxelles. Une métropolisation à l’œuvre et politiquement appuyée par des politiques entrepreneuriales permet-elle d’infléchir la dégradation d’indicateurs sociaux – inégalités de revenus, pauvreté, chômage ?

1. Le modèle entrepreneurial de gouvernement urbain

9Une vaste littérature permet de prendre la mesure de l’amplitude des politiques contemporaines de valorisation compétitive des territoires à destination de fonctions et de personnels choisis, comme des différentiations dans leurs modalités de mise en œuvre ou les jeux d’acteurs y afférant (Moulaert et al.,2003 ; Pinson, 2009). Le champ des urban studies anglophones, dont les travaux d’inspiration néo-marxiste produits en son sein, en fournit une voie d’interprétation particulièrement stimulante. Ces travaux s’appuient sur le paradigme de « l’entrepreneurialisme urbain » proposé par David Harvey à la fin des années 1980. Celui-ci introduisit alors cette notion pour qualifier une disposition générique à gouverner la ville à la manière d’une entreprise placée dans un contexte concurrentiel, et s’efforçant d’attirer investissements productifs, entreprises en croissance, populations solvables, ou fonds de transferts publics. À suivre cette rationalité d’action publique, gouverner la ville revient à penser le territoire comme un stock de ressources territorialisées (en termes d’accessibilité, de disponibilités foncières, d’offre culturelle et de loisirs, de capacités de R&D, etc.) et à concentrer ses moyens sur la mise en valeur de ces ressources à destination d’agents économiques mobiles à l’échelle internationale (firmes de services, investisseurs immobiliers, travailleurs qualifiés, touristes et visiteurs, nouveaux habitants ou chalands…). Les projets de reconversion de friches urbaines articulés autour de l’aménagement de grands équipements d’envergure internationale (centres de congrès, grands stades, musées, quartiers d’affaires multifonctionnels…) ou de l’organisation d’évènements fortement médiatisés sont les formes les plus emblématiques de cette rationalité entrepreneuriale contemporaine (Moulaert et al.,2003 ; Fainstein, 2009). Le recours aux techniques du marketing ou de la communication d’entreprise pour construire et diffuser une « image de marque » du territoire est dans ce cadre tout à fait massif (Cronin, Hetherington, 2008).

10La montée en puissance du référentiel de l’entrepreneurialisme urbain à partir des années 1980 marque un tournant historique dans l’articulation entre promotion de la croissance de l’économie urbaine et traitement de la question sociale. Pendant les Trente Glorieuses, cette articulation reposait sur une toute autre rationalité, centrée sur une demande à large base sociale soutenue par de fortes redistributions publiques organisées par les États. Au cours des dernières décennies du XXe siècle, en revanche, la rationalité néolibérale a pris le dessus, substituant aux politiques keynésiennes de soutien de la demande des politiques de soutien de l’offre, centrées sur les investisseurs et les producteurs. Désormais, l’amélioration du « climat des affaires » (rabais de taxes, facilités d’extensions, cofinancements en R&D…) devrait permettre de rendre disponible une masse plus importante de capitaux pour l’investissement, la croissance économique, et en bout de course, la création d’emplois. Les perspectives de traitement de la question sociale, si elles restent prioritairement envisagées via l’inclusion des personnes sur le marché du travail, sont désormais placées à la remorque des performances économiques. La rationalité keynésienne est ainsi retournée : les redistributions sociales ne sont plus considérées comme un garant des performances économiques nationales, mais comme des retombées attendues de ces performances, par le jeu « d’effets de cascade » escomptés – ou « trickle down benefits » (Harvey, 1989 ; Brenner, Theodore, 2002).

  • 7  Il n’est pas place ici pour recenser l’ensemble des critiques adressées au modèle entrepreneurial. (...)

11La littérature récente permet d’avancer de très sérieux doutes quant à l’effectivité de ces « effets de cascade »7. Par exemple, dans un rapport de 2007, des experts de l’OCDE soulignent qu’il « serait donc juste d’affirmer que la théorie de l’effet de cascade semble reposer non pas tant sur des faits empiriques que sur la conviction bien ancrée que tout le monde aurait à gagner du renforcement de l’économie d’une ville » (OCDE, 2007, p. 60). Ce constat ne conduit pourtant pas les auteurs du rapport à remettre en cause le bien-fondé de l’approche entrepreneuriale. Bien au contraire, il les amène à plaider en faveur d’un approfondissement du modèle entrepreneurial par l’adaptation des capacités économiques locales, pensées à même de renforcer des avantages concurrentiels du territoire (la formation de la population active en particulier). Suivant les recommandations de l’OCDE, les autorités urbaines devraient donc appuyer plus fort encore sur l’accélérateur des politiques de métropolisation par en haut pour voir à terme s’enclencher les « effets de cascade » escomptés.

2. Émergence et appropriation du référentiel entrepreneurial à Bruxelles

12Pour autant, le référentiel entrepreneurial ne déferle pas sur les villes comme une vague sur une plage vierge, ni n’annihile l’ensemble des autres rationalités de politiques urbaines, pas plus à Bruxelles qu’ailleurs. En effet, il s’imprime chaque fois sur un espace social et politique historiquement produit, repose sur des jeux d’acteurs situés et tire parti (ou pas) de conjonctures favorables (partiellement) spécifiques au contexte local. Ce sont en derniers ressorts ces acteurs qui, dans un cadre donné, produisent les dispositifs et les discours donnant corps aux politiques urbaines à l’échelle locale.

  • 8  immigrés ou expatriés liés aux fonctions internationales mis à part.

13Au moment de l’installation, en 1989, des nouvelles institutions régionales, le référentiel entrepreneurial n’apparaît pas dominant à Bruxelles. L’accent est mis sur la réhabilitation des parties centrales de la ville, essentiellement des quartiers populaires urbanisés au XIXe siècle et concentrant depuis le milieu du XXe siècle la plus grande part des populations (d’origines) étrangères installées à Bruxelles8. Par une série d’interventions territorialisées sur le cadre bâti (requalification des espaces publics, octroi de primes à la rénovation aux propriétaires, production de logements « moyens » en partenariat public-privé, actions sur les noyaux commerciaux, etc.) et le tissu social (programmes de formation ou d’animation socioculturelle, etc.), ces politiques dites de « revitalisation urbaine » visent tout à la fois à améliorer le cadre de vie dans les quartiers centraux et à en rehausser l’attractivité, au plan résidentiel en particulier. Les classes salariées intermédiaires sont ici particulièrement ciblées, et en leur sein notamment les ménages propriétaires. L’espoir des autorités régionales est de détourner ces ménages de projets d’installation résidentielle en banlieue hors des limites de la Région, soit en Flandre ou en Wallonie.

14S’il s’inscrit dans une rationalité de valorisation compétitive du territoire, ce référentiel de la « revitalisation urbaine » porte essentiellement sur un public-cible d’habitants et sur l’échelle intra-métropolitaine de compétition territoriale – entre la ville centrale, administrativement limitée au territoire de la Région, et ses aires périurbaines. Cette stratégie vise à fixer sur le territoire régional des catégories de populations les plus à même de soutenir l’économie résidentielle de la ville, par leur pouvoir d’achat, leur potentiel d’investissement dans la rénovation des logements et leurs contributions fiscales. En parallèle, il est attendu de ce « retour en ville » des classes salariées intermédiaires une série d’effets sur le tissu social urbain. Les discours mettent ici particulièrement en avant l’idée d’un rehaussement de la « mixité sociale » dans les quartiers populaires, posée comme garante à la fois d’une plus grande « cohésion territoriale » (par la réduction des écarts de revenus moyens entre quartiers) et d’une « cohésion sociale » renforcée (par la projection d’un « vivre ensemble » pensé comme antithèse de la « ghettoïsation » supposée des quartiers populaires). En décalage avec ce discours normatif, une série d’analyses empiriques révèlent la progression de processus de gentrification dans les quartiers populaires et un renforcement des polarisations socio-spatiales par suite, notamment, d’effets d’éviction de ménages hors des quartiers réinvestis (Van Criekingen, 2008, 2011).

15À Bruxelles, ce n’est que depuis le début des années 2000 qu’émerge une rationalité de valorisation compétitive du territoire plus directement alignée sur les schémas entrepreneuriaux, c’est-à-dire portant sur des échelles supra-métropolitaines et visant des fonctions ou des personnels « d’exception ». Cette nouvelle rationalité ne remplace pas les stratégies de « revitalisation », toujours en place, mais s’y surimpose et en transforme certains aspects.

  • 9  Le PRD est un document d’orientation stratégique fixant le « projet de ville » ; c’est sa troisièm (...)

16La révision, au début des années 2000, des deux principaux documents d’aménagement du territoire en région bruxelloise (i.e. le Plan régional de développement [PRD] et le Plan régional d’affectation du so [PRAS]9) a été l’occasion de poser un bilan de la première décennie d’action publique régionale sur la ville. Certes, les dispositifs de « revitalisation urbaine » ont permis de transformer le cadre de nombreux quartiers centraux, mais sans atteindre les objectifs principaux de cette politique, à savoir freiner, voire inverser les tendances à la périurbanisation des classes salariées intermédiaires, et contrer les tendances à l’appauvrissement de la population dans les quartiers centraux. En termes de revenu moyen par habitant, la position relative de la région bruxelloise par rapport à la Belgique s’est dégradée depuis le début des années 1990, passant d’un indice proche de l’unité (revenu moyen par habitant presque identique aux deux échelles) à un indice proche de 0,9 au début des années 2000 – et proche de 0,8 aujourd’hui ; dans les quartiers centraux, cet indice est aujourd’hui partout inférieur à 0,65. Plutôt qu’à une remise en question de la stratégie de « revitalisation », les autorités régionales ont pris appui sur ce constat pour justifier une intensification des dispositifs existants, tout en leur adjoignant une stratégie nouvelle. Celle-ci mise sur d’autres leviers de valorisation compétitive du territoire, dont des projets urbains de grande envergure, et une relation renouvelée entre autorités bruxelloises et institutions de l’Union européenne (UE).

  • 10  L’Union européenne n’a pas de capitale, seulement des sièges pour ses institutions.

17La montée en puissance, au cours des années 2000, d’une représentation de Bruxelles comme « capitale de l’Europe » est un marqueur fort de l’intégration de cette stratégie d’appui de processusde métropolisation « par en haut » se jouant à l’échelle supra-métropolitaine. Cette représentation n’exprime pas une réalité objective10, mais un projet élitaire sur la ville, de nature partiellement différente du projet de « revitalisation urbaine ». En effet, mettre en valeur la présence des institutions de l’UE dans la ville ne peut viser à encourager un « retour en ville » d’habitants à l’échelle de l’agglomération, d’autant plus que l’inscription urbanistique de ces institutions dans le tissu central de la ville depuis la fin des années 1950 s’est largement faite au détriment de la fonction résidentielle (Vandermotten, 1994). Il s’agit plutôt de projeter la concentration des institutions de l’UE à Bruxelles au rang de principal « avantage comparatif » de la ville dans la compétition interurbaine à l’échelle supra-métropolitaine. Si cette conception est depuis longtemps promue par les professionnels de l’immobilier de bureaux actifs à Bruxelles, elle n’est partagée par les autorités régionales que depuis peu. La consolidation du statut de Bruxelles comme principal siège des institutions de l’UE (en 1992 puis en 2000) et l’élargissement de l’UE à dix nouveaux États-membres (2004) ont à cet égard marqué les esprits, a fortiori dès lors que ces décisions ont mené la Commission et le Conseil de l’UE à revoir leur politique immobilière à Bruxelles, dans le sens d’une installation plus durable et sous des atours architecturaux plus prestigieux. En outre, l’affadissement de la critique portée par les associations d’habitants qui avaient fortement contesté au cours des décennies antérieures les grands projets de rénovation urbaine menés sur le mode de la tabula rasa (dont plusieurs liés à l’installation des institutions de l’UE), a sans doute également pesé dans ce renouvellement de la stratégie portée par les autorités régionales (Calay, 2009).

18L’expression la plus explicite à ce jour de la percolation, parmi les élites bruxelloises, de cette rationalité politique de métropolisation « par le haut » à prétention internationale est rendue par un autre document d’urbanisme stratégique : le Plan de développement international (PDI) (Van Criekingen, Decroly, 2009). Ce plan, adopté par le gouvernement régional fin 2007 et en cours d’intégration dans le nouveau Plan régional de développement durable, est centré sur une option de valorisation foncière et immobilière de portions sélectionnées du territoire. Le plan met ainsi en vitrine dix « zones stratégiques » (dont le quartier européen, les abords de la gare du Midi, le quartier des musées, le site du Heysel, etc.) à des fins de développement d’une typologie stéréotypée de grands projets, tels un centre de congrès, une grande salle de concert, un nouveau stade, des complexes commerciaux, des ensembles de bureaux ou des « éco-quartiers ». La réalisation comme le financement de ces projets mobilise abondamment le référentiel du partenariat entre autorités publiques et acteurs (immobiliers) privés. Par ailleurs, le PDI a été élaboré au départ par un consultant privé (Pricewaterhousecoopers), auquel le gouvernement régional avait confié cette mission, et qui s’est montré très attentif à répercuter les desideratas de ses clients habituels, opérateurs immobiliers en tête. À l’inverse, celui-ci est resté largement sourd aux préoccupations et arguments des associations citoyennes ou des syndicats. Aucune enquête publique n’a en outre été organisée lors de l’élaboration de ce plan. On peut ainsi lire ici une traduction située d’un régime de gouvernance urbaine fondé sur des « échanges délibératifs [orientés] vers la construction d’un “consensus raisonnable” entre “gens raisonnables” et la mise à l’écart de groups présumés difficiles à “raisonner” » (Pinson, 2009, p. 380).

19La stratégie exposée dans le PDI entend rehausser l’attractivité du territoire bruxellois auprès d’agents économiques exogènes acteurs de la métropolisation « par le haut » (investisseurs immobiliers, firmes multinationales, organisateurs d’événements, congressistes et touristes d’affaires, par exemple), tout en visant à susciter, à l’échelle locale, une série « d’effets d’entraînement » sur les espaces adjacents aux zones sélectionnées, notamment en termes de revalorisation du marché du logement dans ces quartiers. Le PDI décline de la sorte une stratégie entrepreneuriale à deux échelles : la mise en valeur des dix zones stratégiques doit consolider les « moteurs » de l’économie métropolitaine, tandis que, individuellement, le redéveloppement de chaque zone est pensé comme levier du réinvestissement des quartiers environnants. Par exemple, le PDI prévoit la création d’une « Maison de la mode et du design » dans un quartier en pleine gentrification depuis la fin des années 1980, précisément sous l’impulsion d’acteurs du milieu de la mode (Van Criekingen, Fleury, 2006). Le document de présentation du nouveau PRDD reprend cet argumentaire en ces termes : « Le renforcement de la position de Bruxelles par une mise à niveau de ses équipements et de son accessibilité est indispensable. Le Plan de développement international (PDI) prévoit la création de nouveaux grands équipements pour permettre à Bruxelles d’organiser des évènements et congrès de dimension internationale. Les équipements peuvent devenir le moteur du développement du quartier où il sont situés » (PRDD, idem, p. 37).

20Enfin, dans le PDI, l’articulation entre performances économiques et sociales du « développement international » est posée par l’autorité régionale en forme de profession de foi : « Les difficultés sociales que connaissent beaucoup de nos concitoyens ne doivent pas conduire à sacrifier l’ambition internationale de Bruxelles. Que du contraire ! Il est évident que l’internationalisation de la ville, son rythme et sa vitalité économiques sont les bases premières qui permettent de créer la richesse et d’alimenter les mécanismes de lutte contre la pauvreté » (Plan de développement international. Feuille de route, Cabinet du ministre-président, Région de Bruxelles-Capitale, 2008, p. 2). La logique des « effets de cascade » est ici paradigmatique, au point que « l’évidence » posée par les auteurs du plan n’est pas davantage explicitée. C’est précisément cette « évidence » que les développements empiriques qui suivent cherchent à tester.

3. La faiblesse des fondements empiriques des bienfaits sociaux de la métropolisation par en haut

21À partir du milieu des années 1990, Bruxelles bénéficie de performances économiques supérieures à la moyenne nationale et à celles de toutes les autres villes du pays (tableau 1). Cette évolution, conforme à ce qui est observé dans la plupart des grandes villes européennes (Van Hamme, 2010), se concentre sur des activités de services de haut niveau (par exemple la finance) et/ou sur des activités très liées à celles-ci (par exemple l’hôtellerie et restauration, les transports et communications) (tableau 2). Il en résulte que la croissance économique est, à Bruxelles, peu créatrice d’emplois puisque les emplois créés le sont d’abord dans les secteurs et fonctions stratégiques faiblement intensifs en main-d’œuvre. C’est ce que souligne la dernière colonne du tableau 1, qui montre que, dans le centre de Bruxelles, une croissance de 1 % de la valeur ajoutée se traduit par une croissance de 0,53 % de l’emploi, soit nettement moins que dans le reste du pays. En somme, la croissance « par en haut » de l’économie bruxellois ne crée quantitativement pas assez d’emplois.

Tableau 1. Évolution de l’emploi et de la valeur ajoutée dans les cinq grandes villes belges entre 1995 et 2008

Tableau 1. Évolution de l’emploi et de la valeur ajoutée dans les cinq grandes villes belges entre 1995 et 2008

Sources : ONSS, INASTI, INS et Banque nationale de Belgique ; calculs personnels.
Explication de l’indicateur : Le ratio entre la croissance de l’emploi et de la valeur ajoutée permet d’évaluer le caractère plus ou moins créateur d’emploi de la croissance économique. Plus le ratio est élevé, plus la croissance est créatrice d’emplois.
Note : Les villes (bassin) sont définies sur base de l’ensemble des communes envoyant plus 10 % de leurs actifs vers le centre d’emploi. Les centres sont eux-mêmes définis par l’ensemble des communes contiguës dont le taux d’emploi dépasse 1,25 ou plus de 600 emplois à l’hectare.

Tableau 2 : Le poids de Bruxelles dans l’économie des principaux secteurs, 1995 et 2008

Tableau 2 : Le poids de Bruxelles dans l’économie des principaux secteurs, 1995 et 2008

Source : ONSS, INASTI, INS et Banque nationale de Belgique ; calculs personnels.
Note : ibidem.

22Les facteurs de la reconcentration de ces activités sont bien connus, et de nombreux auteurs insistent en particulier sur le lien fort avec la mondialisation de l’économie (Sassen, 1991 ; Veltz, 1996 ; Beaverstock et al., 2000). La concentration du capital et des fonctions stratégiques comme la mise en réseaux des grandes firmes mondiales font des grandes villes les nœuds d’une économie de plus en plus globale. D’autres auteurs soulignent néanmoins la nécessité d’inscrire cette métropolisation de l’économie dans le cadre de la (dé)régulation néolibérale à partir du tournant des années 1980. Dans cette perspective plus englobante, l’instabilité croissante des marchés, la réorganisation conséquente des entreprises vers une gestion plus flexible et horizontale, la dérégulation financière et la mondialisation économique appartiennent à un même mouvement, auquel la politique a donné une impulsion décisive depuis les années 1980 (Harvey, 2005 ; Van Hamme et al., 2011 ; Vandermotten et al., 2010).

23Cette dynamique de métropolisation est explicitement reconnue dans le diagnostic posé par les autorités régionales bruxelloises pour l’élaboration de leur « projet de ville » : « La Région développe une grande partie de son dynamisme économique dans les branches de services de pointe aux entreprises (services financiers, de conseil et d’audit, marketing, création, services informatiques, services juridiques, médias et communication...). Ces branches d’activités se développent naturellement au départ de la dynamique imputable au statut de capitale économique et politique (nationale et internationale) de la Région »(PRDD, idem, p. 23).

24Dans le même temps, néanmoins, les évolutions sociales à Bruxelles ont été particulièrement défavorables. Certes, dans une définition large, la cohésion sociale recouvre une multitude de dimensions – et donc d’indicateurs –, qui ne se sont pas tous dégradés au cours des dernières décennies (OCDE, 2006 ; Commission européenne, 2007). À titre d’exemple, dans la plupart des sociétés développées, le niveau moyen d’éducation et l’espérance de vie moyenne se sont améliorées au cours du temps, alors que les écarts entre les hommes et les femmes sur le marché de l’emploi (taux d’activité et taux de chômage par exemple) ont eu tendance à diminuer. Toutefois, lorsque le regard se porte sur les inégalités d’accès aux ressources et la situation des populations faiblement diplômées et/ou d’origine sociale défavorisée, les différents indicateurs montrent une dégradation de la situation sociale. Or, l’approfondissement des inégalités sociales et la précarisation sont autant d’obstacles cruciaux à la poursuite d’objectifs politiques de « cohésion sociale ». Nous reprenons ici, pour le cas bruxellois, trois indices importants de cette dégradation : les inégalités de revenus entre ménages ; les évolutions du chômage ; les inégalités territoriales au sein de la ville.

25Premièrement, les inégalités entre les ménages ont, d’après les statistiques fiscales, augmenté constamment entre 1985 et 2007 à Bruxelles et dans les autres grandes villes belges, avec une accélération au cours des années 2000 (Kesteloot et Loopmans, 2009 ; Van Hamme et al., 2011). Sur ce graphique de la figure 1, nous avons distingué la région bruxelloise administrative et le grand Bruxelles qui inclut les provinces encadrantes (Brabant Flamand et Brabant Wallon), largement polarisées par Bruxelles. Le diagnostic est identique : mesurées par le coefficient de Gini, les inégalités sont supérieures à Bruxelles comparativement aux autres grandes villes, et ont augmenté de façon quasi continue entre 1985 et 2007. En outre, d’après ces mêmes statistiques, les revenus des 10 % les plus pauvres ont tendanciellement baissé à partir de 2000-2001, ramenant la limite supérieure du dernier décile de revenus en 2007 sous son niveau des années 1990 (Van Hamme et al., 2011).

Figure 1. Les inégalités de revenus entre ménages dans les grandes villes belges, 1985-2007.

Figure 1. Les inégalités de revenus entre ménages dans les grandes villes belges, 1985-2007.

Sources : Statistiques fiscales, 1985-2009 ; calculs personnels.
Note : Les statistiques fiscales ne sont parfaitement comparables dans le temps et présentent des points de rupture importants en 1992 et 2004. Entre ces points de rupture, les statistiques sont homogènes et permettent donc de lire les évolutions.

  • 11  Si on se réfère aux données administratives fournies par Actiris (office de l’emploi bruxellois), (...)

26Deuxièmement, d’après l’enquête sur les forces de travail, le taux de chômage de la région bruxelloise est resté stable – à des niveaux élevés – du milieu des années 1990 à la fin des années 2000, oscillant entre 15 et 16 % de la population active régionale11 (figure 2). Dans le bassin d’emploi bruxellois, le taux de chômage a en revanche tendanciellement augmenté : il n’était que de 11 % en 1991, s’établissait à 12 % en 2001 et atteint plus de 13 % en 2007, à l’aube de la crise. De surcroît, les évolutions du chômage varient selon le niveau de diplôme (figure 2) : alors que le chômage est resté stable pour les personnes disposant d’un diplôme d’études supérieures, il a augmenté pour les personnes faiblement et moyennement diplômées (Marissal et al., 2007 ; Englert, Plasman, 2011). Si les interprétations divergent quant aux explications de cette tendance (Devillé, 2008 ; Van Hamme et al., 2011 ; Englert, Plasman, 2011), la précarisation des personnes n’ayant pas eu accès aux diplômes supérieurs n’est toutefois pas contestable, et cette tendance a été nettement plus accentuée à Bruxelles que sur le reste du territoire.

Figure 2 : Les taux de chômage par diplôme à Bruxelles, de 1993 à 2009

Figure 2 : Les taux de chômage par diplôme à Bruxelles, de 1993 à 2009

Source : Enquête sur les forces de travail.

27Troisièmement, les inégalités entre quartiers bruxellois ont fortement crû au cours des années 1990, pour se stabiliser par la suite. À titre d’exemple, les quartiers les plus défavorisés affichaient des taux de chômage moyens de 24 % en 1991 et de 29 % en 2001 comme en 2006, chiffres à comparer aux taux observés sur l’ensemble du bassin – soit respectivement 11, 12 et 13 % (Kesteloot et al., 2006).

28Le diagnostic d’une dégradation des indicateurs sociaux est largement reconnu par les observateurs bruxellois, y compris par les pouvoirs publics, comme le montre le second extrait du PRDD repris en introduction. Toutefois, aucun acteur n’a proposé une lecture globale pour expliquer le décalage observé entre performances économiques et situation sociale qui a tendance à se dégrader. À nos yeux, quatre séries de facteurs doivent être prises en compte pour expliquer ce décalage : les évolutions de la demande de travail, les évolutions sociodémographiques, les évolutions des politiques fiscales et redistributives, et les effets liés aux configurations spatiales de Bruxelles. Nous développons le premier de ces aspects et abordons plus brièvement les autres dimensions explicatives.

29Les transformations du marché du travail ont fait l’objet d’un intense débat depuis les années 1990 (Vaattovaara, Kortteinen, 2003), souvent résumé à une opposition entre les thèses de la « dualisation » (Sassen, 1991) et de la « professionnalisation » (Hamnett, 1996). Pour la première auteure, les évolutions économiques des grandes villes se traduisent par la polarisation de la demande de travail, avec, d’une part, une demande croissante de main-d’œuvre hautement qualifiée liée à la concentration accrue des activités stratégiques dans les grandes villes, et d’autre part, une demande croissante de main-d’œuvre peu qualifiée dans les services, notamment dans l’ensemble des services destinés aux classes supérieures (sécurité, nettoyage…). Pour Hamnett, en revanche, travaillant sur la base d’un matériel plus empirique que théorique, les évolutions du marché du travail détruisent l’emploi peu qualifié et s’accompagnent d’une qualification croissante de l’emploi métropolitain.

30Ce débat n’est pas facile à trancher, car il suppose de définir la qualification de l’emploi. Or, le diplôme n’est qu’une mesure tautologique des niveaux de qualification de l’emploi. Dans des territoires où les niveaux de qualification de la main-d’œuvre augmentent rapidement, il n’est guère surprenant de voir les emplois occupés par une main-d’œuvre de plus en plus qualifiée. Une approche à travers les professions est plus satisfaisante : en affectant des niveaux de qualification aux professions à un niveau fin, il est possible de mieux mesurer les évolutions de la demande de qualification sur le marché du travail (tableau 3). Cette classification des professions s’appuie sur celle proposée par Erikson, Goldthorpe et Protocarrero, fondée sur le type de contrat, les qualifications et l’autonomie des travailleurs (Erikson, Goldthorpe, 1992). Dans le tableau 3, les emplois qualifiés regroupent les fonctions supérieures et moyennes en charge des tâches techniques et d’encadrement, alors que les fonctions inférieures regroupent les métiers d’exécution manuelle des services et de l’industrie. Dans le cas de Bruxelles, les évolutions entre les recensements de 1991 et 2001 ne font guère de doute : la création d’emplois qualifiés a été concomitante de la destruction d’emplois peu qualifiés, en particulier manuels (mais pas nécessairement industriels). Il est encore plus intéressant de constater que ces évolutions ont été plus marquées à Bruxelles que dans les autres grandes villes du pays. Le constat établi ci-dessus d’une croissance économique faiblement créatrice d’emplois illustre la même logique car, à Bruxelles, les emplois créés sont plus qu’ailleurs des emplois qualifiés à hauts salaires.

Tableau 3. Évolution de l’emploi par type de profession entre 1991 et 2001

Tableau 3. Évolution de l’emploi par type de profession entre 1991 et 2001

Sources : Recensement de la population, INS 1991 ; Enquête socio-économique, INS 2001.

  • 12  Il s’agit ici des chiffres de la population officiellement enregistrée. On estime d’ordinaire à un (...)

31Les évolutions démographiques expliquent aussi en partie la dégradation du marché du travail et, de façon plus hypothétique, l’accroissement des inégalités entre ménages. Dans la région bruxelloise, après plusieurs décennies de déclin démographique, la croissance de la population a repris vers le milieu des années 1990, si bien qu’entre 2000 et 2010, la population de la région est passée de 959 000 à 1 125 000 personnes12. Cette croissance est largement due à l’immigration internationale, dont une grande part n’est pas originaire de l’UE (Deboosere et al.,2008). Ainsi, l’évolution du chômage traduit en grande partie l’incapacité de l’économie régionale à absorber le surcroît de demande d’emplois, en particulier pour les travailleurs peu qualifiés. Par ailleurs, le nombre de ménages monoparentaux – un facteur important de risque de pauvreté – a tendanciellement augmenté à Bruxelles, passant de 18 % à 24 % des ménages de la région entre 1991 et 2008.

32Les évolutions de la fiscalité et de la redistribution sociale sont aussi des dimensions essentielles pour expliquer des inégalités sociales croissantes. En l’absence d’études détaillant les conséquences à l’échelle infranationale des mesures fiscales et sociales prises à l’échelle nationale, nous en sommes réduits aux constats faits par la littérature sur cette question : une fiscalité de plus en plus inégale et des redistributions sociales de plus en plus conditionnées ont mené à des inégalités socio-économiques croissantes, en Belgique comme dans la plupart des pays d’Europe occidentale (Atkinson, 2003).

33Enfin, la dégradation des indicateurs sociaux relève aussi de la configuration géographique particulière de Bruxelles. D’une part, la Région de Bruxelles ne couvre qu’une partie de l’aire métropolitaine bruxelloise, qui déborde sur les régions de Flandre et de Wallonie. Or, les dynamiques économiques bruxelloises bénéficient d’abord aux périphéries, même si c’est moins vrai à Bruxelles que dans les autres villes belges (tableau 1), alors que les populations les plus vulnérables se concentrent dans le centre de la ville. D’autre part, l’intensité de la fracture géographique au sein de l’espace bruxellois est aussi un facteur aggravant de la dégradation du marché de l’emploi. En effet, toutes choses égales par ailleurs, les résidents des quartiers pauvres ont plus de difficultés à accéder au marché de l’emploi (Van Hamme et al., 2011 ; Dujardin et al., 2008). Autrement dit, la fracture spatiale renforce la fracture sociale.

Conclusion

34À l’instar d’autres grandes villes, des processus de métropolisation « par en haut » sont clairement à l’œuvre à Bruxelles depuis au moins deux décennies. Ils y jouissent en outre d’un appui politique explicite depuis les années 2000. Pourtant, une série d’indicateurs sociaux ne cessent de se dégrader. Ainsi, à Bruxelles, il est inexact de prétendre que la croissance économique « par en haut » crée les conditions du progrès social, notamment en termes d’emplois. Plutôt, bonnes performances économiques y vont de pair avec régressions sociales (croissance du chômage, de la précarité, du mal-logement…) et croissance des inégalités, à l’image des tendances relevées dans d’autres villes mondiales (Massey, 2001 par exemple).

35Les ressorts de ce décalage sont multiples : évolution de la demande d’emploi, du contexte sociodémographique et des politiques redistributives, ainsi que des effets liés à la concentration spatiale des ménages pauvres. À nos yeux, la cohérence de ces évolutions se situe dans le basculement progressif vers un régime néolibéral attaquant les fondements du compromis keynésien mis en place pendant les Trente Glorieuses. La crise des années 1970 a en effet remis en cause les fondements économiques et idéologiques de la croissance fordiste. Dans ce contexte, la baisse des taux de profits et la montée du chômage ont modifié les rapports de force en défaveur des travailleurs salariés. Leur affaiblissement et celui de leurs représentations syndicales, ainsi que la tertiarisation de l’économie ont ouvert la porte à une flexibilisation croissante de la main-d’œuvre (Duménil, Lévy, 2000 ; Harvey, 2005). Dès lors, la dualisation sociale des grandes villes occidentales n’est pas seulement le résultat d’évolutions économiques (économie de la connaissance, tertiarisation de la classe ouvrière), mais aussi de rapports de force sociaux et politiques qui interagissent avec ces évolutions.

36Face à ce décalage entre performances économiques et sociales, les pouvoirs publics en charge de la définition des axes stratégiques du développement urbain, notamment à Bruxelles, paraissent limitées à penser qu’appuyer plus fort sur l’accélérateur de la métropolisation « par en haut » permettra à terme de traiter la question sociale. On trouve ici une marque de la force du discours sur la « compétitivité territoriale » et son ancrage dans les esprits des élites politiques, y compris eu égard aux retombées sociales positives – ou « effets de cascade » – qui y seraient supposément associées (créations d’emploi, recul de la pauvreté, etc.). Les pouvoirs publics urbains déclinent de la sorte un référentiel entrepreneurial d’intervention, donnant priorité à la valorisation compétitive du territoire à l’échelle internationale à destination d’agents économiques exogènes ou d’agents économiques locaux inscrits dans des marchés internationaux.

37Dans le cas de Bruxelles, ce référentiel ne s’est véritablement imposé qu’au cours des années 2000. Il est surimposé depuis lors à une rationalité politique de « revitalisation » urbaine, en place depuis la fin des années 1980, et centrée sur la promotion de l’attractivité résidentielle du territoire régional à destination des classes salariées intermédiaires tentées par un établissement périurbain. En parallèle, les réformes des politiques fiscales et sociales menées au niveau national ont de moins en moins permis de limiter le développement des inégalités sociales à Bruxelles, où se concentrent les strates sociales les plus et les moins favorisées du pays. L’intensité des redistributions opérées par les pouvoirs publics à toutes les échelles demeure la variable essentielle de l’articulation entre objectifs économiques et sociaux du développement urbain, ce que rappelle encore S. Fainstein (2009, p. 768) au terme d’une étude comparative sur Londres, Amsterdam et New York : « Whether the gains from increased competitiveness are spread throughout the society depends on the size of the direct governmental commitment to public benefits ».

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Bibliographie

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Notes

1  Le dixième décile des déclarations fiscales concentre 35,2 % du total des revenus imposables déclarés à Bruxelles en 2009 (contre 32 % en Belgique) (source : Baromètre social. Rapport bruxellois sur l’état de la pauvreté, 2011).

2  En Belgique en 2010, le seuil de risque de pauvreté correspondait à un revenu mensuel de 973 € pour un isolé, de 1557 € pour un parent isolé avec deux enfants, ou de 2 044 € pour un couple avec deux enfants (source : Baromètre social. Rapport bruxellois sur l’état de la pauvreté, 2011).

3  La Région de Bruxelles-Capitale est l’une des entités fédérées de l’État belge. Elle dispose de son propre parlement, élu au suffrage direct par ses habitants (de nationalité belge et de plus de 18 ans), et de son propre gouvernement. Son territoire est divisé en 19 entités communales, chacune gouvernée par un bourgmestre et un collège d’échevins.

4  Horeca est l’acronyme de hôtels-restaurants-cafés

5  L’emploi industriel représente en 2008 un peu plus de 32 500 emplois, soit 4,6 % des 703 000 emplois localisés au sein des limites administratives de la région bruxelloise ; la plus grande part des ouvriers sont occupés dans le secteur tertiaire. 

6  « Si la “marque Bruxelles” est connue mondialement grâce à la présence des instances de décision de l’Europe, l’image de l’Europe est encore trop souvent celle d’une bureaucratie administrative » (PRDD, idem, p. 38).

7  Il n’est pas place ici pour recenser l’ensemble des critiques adressées au modèle entrepreneurial. Voir par exemple sur ce sujet l’identification des « errements de la ville d’exception » proposée par Halbert (2010).

8  immigrés ou expatriés liés aux fonctions internationales mis à part.

9  Le PRD est un document d’orientation stratégique fixant le « projet de ville » ; c’est sa troisième version, nommée Plan régional de développement durable, qui est en cours de confection. Le PRAS est un document opposable aux tiers fixant réglementairement les prescriptions d’affection pour chaque parcelle du territoire régional ; il est également en phase de révision partielle à l’heure actuelle.

10  L’Union européenne n’a pas de capitale, seulement des sièges pour ses institutions.

11  Si on se réfère aux données administratives fournies par Actiris (office de l’emploi bruxellois), le chômage a plutôt oscillé entre 16 et 18 % avec une tendance légère à la hausse.

12  Il s’agit ici des chiffres de la population officiellement enregistrée. On estime d’ordinaire à une fourchette de 50 000 à 100 000 le nombre de personnes vivant régulièrement à Bruxelles sans y être enregistrées.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Évolution de l’emploi et de la valeur ajoutée dans les cinq grandes villes belges entre 1995 et 2008
Légende Sources : ONSS, INASTI, INS et Banque nationale de Belgique ; calculs personnels.Explication de l’indicateur : Le ratio entre la croissance de l’emploi et de la valeur ajoutée permet d’évaluer le caractère plus ou moins créateur d’emploi de la croissance économique. Plus le ratio est élevé, plus la croissance est créatrice d’emplois.Note : Les villes (bassin) sont définies sur base de l’ensemble des communes envoyant plus 10 % de leurs actifs vers le centre d’emploi. Les centres sont eux-mêmes définis par l’ensemble des communes contiguës dont le taux d’emploi dépasse 1,25 ou plus de 600 emplois à l’hectare.
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/4550/img-1.png
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Titre Tableau 2 : Le poids de Bruxelles dans l’économie des principaux secteurs, 1995 et 2008
Légende Source : ONSS, INASTI, INS et Banque nationale de Belgique ; calculs personnels.Note : ibidem.
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/4550/img-2.png
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Titre Figure 1. Les inégalités de revenus entre ménages dans les grandes villes belges, 1985-2007.
Légende Sources : Statistiques fiscales, 1985-2009 ; calculs personnels.Note : Les statistiques fiscales ne sont parfaitement comparables dans le temps et présentent des points de rupture importants en 1992 et 2004. Entre ces points de rupture, les statistiques sont homogènes et permettent donc de lire les évolutions.
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/4550/img-3.jpg
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Titre Figure 2 : Les taux de chômage par diplôme à Bruxelles, de 1993 à 2009
Légende Source : Enquête sur les forces de travail.
URL http://metropoles.revues.org/docannexe/image/4550/img-4.jpg
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Titre Tableau 3. Évolution de l’emploi par type de profession entre 1991 et 2001
Légende Sources : Recensement de la population, INS 1991 ; Enquête socio-économique, INS 2001.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Gilles Van Hamme et Mathieu Van Criekingen, « Compétitivité économique et question sociale : les illusions des politiques de développement à Bruxelles », Métropoles [En ligne], 11 | 2012, mis en ligne le 12 décembre 2012, consulté le 23 juillet 2016. URL : http://metropoles.revues.org/4550

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Auteurs

Mathieu Van Criekingen

Chercheur invité au Ladyss, Paris. mvancrie@ulb.ac.be

Articles du même auteur

Gilles Van Hamme

Enseignants-chercheurs, Université Libre de Bruxelles, Laboratoire de géographie humaine/ IGEAT, Bd. du Triomphe CP246, 1050 Bruxelles, Belgique. gvhamme@ulb.ac.be

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