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Le rôle des associations de résidants dans la gestion des services urbains à Hyderabad

Marie-Hélène Zérah

Résumés

Centré sur les associations de résidants des quartiers résidentiels de la ville d’Hyderabad, cet article cherche à comprendre comment ces associations concourent à la redéfinition des modalités de l’action publique. Une première partie détaille la politique municipale de délégation de responsabilités à ces associations, en matière de services urbains, et les efforts de la part des habitants pour affirmer une identité de quartier et organiser la défense de leurs intérêts. Ces deux logiques  « top down » de la municipalité et « civiles ou bottom up » se renforcent mutuellement et, pour la municipalité comme pour les  associations, l’échelle de la localité apparaît comme une échelle pertinente de résolution de certains problèmes urbains. Une deuxième partie s’intéresse à la manière dont les associations de quartiers mettent en place des stratégies pour sortir de l’enfermement local en renforçant leurs compétences, en démocratisant leur fonctionnement et en créant des fédérations qui s’inscrivent dans des réseaux nationaux. Enfin, les conséquences en matière de gouvernance urbaine du rôle croissant de ces associations dans les affaires urbaines sont analysées dans une troisième partie. Celle-ci montre que les partenariats privilégiés entre la municipalité et les associations de résidants s’accompagnent d’une capture des ressources municipales. Cette forme de gouvernance par contrat se concrétise par une spatialisation de l’action publique qui fortifie l’ancrage des associations et renforce leur rôle de contre-pouvoir face aux institutions politiques locales.  

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Notes de l’auteur

Une grande partie du travail de terrain et de recherche sur la ville d’Hyderabad a été réalisée dans le cadre d’un autre projet de recherche financé par le Programme Interdisciplinaire sur le Développement Urbain Durable du CNRS. Les résultats de ce programme de recherche conduit entre 2003 et 2007, intitulé « Acteurs, Politiques et Gouvernance Urbaine. Les processus décisionnels gouvernant l’offre et la demande de biens et de services collectifs dans quatre métropoles indiennes », sont en cours de publication sous la direction de Stéphanie Tawa Lama-Rewal (EHESS-CNRS) et Joël Ruet (LATTS-CNRS).

Texte intégral

  • 1  On traduit ici le vocable de Resident Welfare Association (RWA). Pour ne pas alourdir la lecture, (...)

1Depuis deux décennies, au Nord comme au Sud, les programmes de décentralisation politique et de déconcentration administrative (Blair, 2000), les réformes de dérégulation et de privatisation des infrastructures urbaines (Graham et Marvin, 2001), ainsi que l’essor de la participation (Bacqué, Rey et Sintomer, 2005, Jouve, 2005) modifient le gouvernement des villes. Les métropoles indiennes ne sont pas restées à l’écart de ce mouvement mondial. Portées par la croissance économique, elles doivent cependant faire face à des disparités sociales grandissantes (revenus, conditions de vie) et à de nouvelles formes de ségrégation spatiale, alors même que les municipalités sont politiquement et financièrement faibles et contraintes dans leur développement par des services urbains insuffisants et inadaptés aux besoins. Le « triptyque » décentralisation-privatisation-participation (Dubresson, 2000), quoique inégalement mis en œuvre selon les villes, constitue un socle commun des outils de réforme urbaine. Les processus de décision valorisés, tout autant que le contenu des réformes, ont offert de nouveaux espaces de délibération et d’influence aux groupes de pressions entrepreneuriaux mais aussi à une classe moyenne supérieure. Cette dernière peut aisément contourner les faiblesses du secteur public dans les domaines de l’éducation ou de la santé car l’offre privée se multiplie. Mais cette possibilité s’estompe lorsqu’il s’agit de services collectifs tels que les routes, l’alimentation en eau ou la collecte des déchets. Alors, les classes moyennes éduquées se sont, entre autres, organisées en utilisant la proximité spatiale comme ressource stratégique, en créant ou en revitalisant des groupements de résidants et des associations de quartier1. Dans toutes les grandes villes indiennes, à l’exception de Calcutta, ces associations de résidants sont de plus en plus visibles et constituent un nouvel acteur de la gouvernance urbaine, dont l’émergence s’est appuyée en partie sur des programmes participatifs plus ou moins institutionnalisés (Coelho, 2005 ; Harriss, 2007 ; Ramanathan, 2007 ; Tawa Lama-Rewal, 2007a ; Zérah, 2006).

  • 2  Pour cette recherche, nous avons fait effectué plusieurs missions à Hyderabad entre février 2006 e (...)
  • 3  Le Telangana est une des régions qui composent l’Andhra Pradesh. Les revendications pour la créati (...)

2Dans cet article, on cherche à situer et à comprendre le rôle et le fonctionnement de ces associations dans la ville d’Hyderabad. Depuis 1995, sous l’impulsion du gouvernement de l’Etat de l’Andhra Pradesh qui a mené une politique volontariste de croissance centrée sur sa capitale avec la création de pôles de compétitivité, la mise à niveau des infrastructures et la réforme des administrations pour attirer les investissements, Hyderabad s’est métamorphosée. HITEC City est sortie de terre (Kennedy, 2006 ; Kennedy et Ramachandraiah, 2006), symbolisant la nouvelle trajectoire économique de la ville qui voit l’essentiel des nouveaux emplois créé dans les services (Government of Andhra Pradesh, 2006). Les centres commerciaux et les cinémas multiplexes se multiplient (Hazoumé, 2007) et la périphérie connaît une croissance démographique spectaculaire. Enfin, la connivence entre l’industrie de la promotion immobilière et le monde politique dans le processus d’accaparement des terrains constructibles en ville et des terres agricoles en périphérie joue un rôle central dans la restructuration urbaine. La vieille ville, centre historique majoritairement musulman, reste à l’écart de ces bouleversements (Ruby, 2005). En avril 2007, la décision d’incorporer 12 communes périphériques dans le Grand Hyderabad entérine son déclin économique, démographique et politique. Ce n’est donc pas dans cette partie de la ville, autrefois si puissante mais peu touchée par les réformes de gouvernance, que l’on trouve les associations de résidants qui nous intéressent ici. Ces dernières sont en effet surtout localisées dans les quartiers résidentiels situés en dehors de la vieille ville et dans les municipalités récemment incorporées. Deux remarques préliminaires sont nécessaires pour préciser les frontières que cet article a choisi de délimiter. Tout d’abord, la question centrale est de comprendre comment ces associations concourent par un processus de création territoriale à la redéfinition des modalités de l’action publique.  Ce constat nous amène alors à nous interroger, d’une part, sur les mécanismes d’ingénierie spatiale mis en œuvre et, d’autre part, sur leur articulation avec la gouvernance urbaine. Pour cela, nous prenons à notre compte l’hypothèse de Jaglin (2008) qu’il existe de multiples manières de façonner des territoires mais aussi de les réguler, ce qui nous conduit à réfléchir sur le processus de formation des associations en acteur collectif, sur la place des médiations spatiales dans leurs stratégies et enfin, sur les conséquences concernant l’exercice de l’action publique et du pouvoir politique2. Le cadre analytique mis en avant, centré sur les spatialités des modes d’action (de la société civile organisée et de l’administration locale), ne fait qu’esquisser une analyse sociologique de la composition des membres des associations de résidants qui mériterait d’être approfondie par ailleurs. Enfin, la focale sur les coopérations existant entre les comités de quartiers et la municipalité tend à présenter une scène locale pacifiée. Or en toile de fond, il est nécessaire de rappeler qu’Hyderabad est au centre de nombreuses tensions, qu’il s’agisse de conflits communautaires réactivés lors des émeutes entre hindous et musulmans début 2010, de la place que la ville joue dans le mouvement séparatiste du Telengana3 (Mariganti, 2010) ou des mouvements d’opposition aux grands projets d’urbanisme comme le métro (Ramachandraiah, 2007).  

Les groupements de résidants : des acteurs emergents de la gouvernance urbaine

3Il serait partiellement faux de présenter ces associations de résidants comme un phénomène totalement inédit. Les plus anciennes existent depuis le début des années 1970 et nombre d’entre elles ont plus de 25 ans d’existence. C’est par les nouvelles fonctions qu’elles assument, en grande partie légitimées par les administrations, et par leur réinterprétation de la notion de proximité que se comprend leur place en tant qu’acteur de / dans la ville d’aujourd’hui.

De l’animation de quartier au prestataire de service

  • 4  Les associations de résidants sont en grande majorité des associations de copropriétaires, puisqu’ (...)

4Jusqu’à la fin des années 1990, les associations de résidants se cantonnaient à remplir leur rôle de gestionnaire des logements en copropriété4, à encourager la sociabilité et à organiser des événements de quartier (célébration des festivals ou fêtes nationales, réunions de femmes, animations pour les personnes âgées et rencontres sportives pour les jeunes). Les associations s’intéressaient avant tout à ce qui se passait à l’intérieur du quartier, pour le reste « on suivait aveuglément ce que le gouvernement faisait ». Depuis une dizaine d’années, elles ont très largement élargi leur éventail d’actions. D’une part, leurs responsables s’appuient sur le nombre des membres pour négocier des tarifs préférentiels avec les prestataires de services qu’ils n’hésitent pas à mettre en compétition (fournisseurs internet, télévision par câble). D’autre part, ils se sont efforcés d’établir des relations avec les organismes publics, à savoir la municipalité mais aussi les services de police et les établissements parapublics distribuant l’électricité et l’eau. De son côté, le secteur public a cherché à améliorer les services urbains via une réorganisation des services clientèle, le recours aux technologies de l’information et des incitations à une plus grande professionnalisation (Davis, 2004). La « Customer Meets Campaign » organisée par le service de distribution de l’eau, pendant laquelle les employés allaient à la rencontre des usagers sur leurs lieux de résidence, est exemplaire des efforts importants du secteur public pour rétablir la confiance avec les usagers. (Caseley, 2003). D’une certaine manière, en arguant de « réinstaller » les usagers au cœur de la question des services (Caseley, 2003 : 42), les réformes de gouvernance consolident les stratégies des associations de résidants qui veulent faire valoir leurs doléances collectives.

5Puisque les services urbains restent structurellement déficients et peu fiables, les associations de résidants s’engagent résolument dans cette brèche de la participation et de la consultation. Leur répertoire d’action est similaire à celui des autres villes indiennes (Tawa Lama-Rewal, 2007a): visites régulières dans les services municipaux, réunions avec les responsables de département, séances de dialogue avec les ingénieurs dans les quartiers, demande d’information sur les projets en cours. Ces outils fonctionnent grâce à la proximité sociale entre la bureaucratie et les responsables associatifs (certains leaders sont d’anciens employés du secteur public eux-mêmes), aux compétences oratoires et professionnelles des membres actifs des associations, à leur statut social et à leur visibilité dans la presse. Le mode de fonctionnement à l’ancienne d’une bureaucratie qui règne et révoque ses usagers s’épuise d’autant plus rapidement que les nouvelles règles du jeu imposent le dialogue.

  • 5  Pour les 30% secteurs restants, la municipalité continue d’employer des employés municipaux.
  • 6  Dans un cas, il s’agit d’une association de résidants dirigée exclusivement par des femmes (Kimtee (...)
  • 7  Entretien avec la présidente de l’association de Kimtee Colony le 19 mars 2007.

6Enfin, les administrations ont elles-mêmes fortement encouragé ces associations de résidants, sur lesquelles elles peuvent s’appuyer pour diffuser des informations sur les programmes municipaux, voire pour leur déléguer un certain nombre de responsabilités. Ainsi, la municipalité a lancé en 1993 un programme de privatisation du ramassage et du transport des déchets ménagers et de nettoyage des rues sur la base d’une division de la ville en secteurs géographiques. Près de 70% de ces secteurs sont attribués par tirage au sort à des petits opérateurs privés dont les conditions contractuelles sont peu flexibles et déterminent la durée, le type d’équipement, le coût du service et la marge de profit5 (Zérah, 2007b). Néanmoins dans deux secteurs, la municipalité fait appel aux associations de résidants6. Les conditions contractuelles sont les mêmes que pour les opérateurs privés, mais jusqu’à présent le contrat a toujours été automatiquement renouvelé car les deux associations souhaitent garder le contrôle de la propreté de leur quartier et la municipalité est satisfaite des performances. Le recours à ces associations semble s’être fait selon des processus de décision circonstanciels. Dans l’un des cas, l’époux d’une des responsables entretenait une « relation amicale professionnelle »7 avec le directeur de l’administration municipale (le Municipal Commissioner), illustrant cette proximité sociale entre bureaucrates et responsables des groupements de résidants. Dans le second, l’association était déjà organisée pour le ramassage des poubelles à domicile. Elle a sollicité l’administration pour prendre la responsabilité de l’ensemble du service de propreté de son quartier et bénéficier des mêmes conditions que les opérateurs privés. Même si ce statut de prestataire de service, équivalent à celui d’un autre opérateur privé, reste marginal (à l’échelle de la ville et proportionnellement au nombre de groupements de résidants), cela n’en indique pas moins une tendance vers l’institutionnalisation de partenariats, pouvant aller jusqu’à la contractualisation.

La rencontre de deux logiques8

  • 8  On reprend ici le cadre d’analyse de S. Jaglin (note de travail du 27 février 2007).
  • 9  On utilise ici ce terme qui traduit la notion de « community based organisations » que l’on trouve (...)
  • 10  Nous avons étudié ce programme, le Voluntary Garbage Disposal System, dans une partie de la vieill (...)

7Deux processus principaux se renforcent mutuellement et contribuent à remodeler les périmètres de l’action publique. Le premier relève d’une logique de « gestion de biens collectifs » qui s’appuie sur la délégation de responsabilité mais aussi sur la différentiation des modalités de desserte selon le type de quartiers. La ville d’Hyderabad s’est très rapidement engagée dans ces nouvelles formes de gouvernance urbaine utilisant les associations de résidants mais aussi les associations dites « communautaires »9 des quartiers pauvres. Aux dires de la municipalité, plus d’un million d’habitants de 1000 bidonvilles gèrent eux-mêmes le ramassage des ordures10 et quelques secteurs pour le nettoyage des rues sont sous-traités à des groupements de femmes, lorsque ceux-ci sont bien organisés. Ces programmes pour les quartiers pauvres sont administrés par un département spécifique financé par des ressources affectées. Cela n’est pas le cas dans les autres villes indiennes et démontre une volonté de s’attaquer à la pauvreté urbaine, très certainement avant tout pour suivre les injonctions de « bonne gouvernance » (Sreedevi, 2005). Une première interprétation suggère donc que, pour prendre en compte la diversité urbaine, la municipalité s’engage dans un processus « d’ingénierie spatiale qui délimite le périmètre de l’action pour en localiser à la fois les conditions et les résultantes » (Jaglin, note de travail du 26 juillet 2005) car la municipalité s’efforcerait de prendre en compte les différences de niveaux de service et de demande. Une deuxième interprétation, moins amène, serait de considérer que cette spatialisation de l’action publique se détermine aussi en fonction d’opportunités sur le terrain comme la présence localisée d’associations organisées.

  • 11  Pour cela, incitation forte s’il en est, il était prévu qu’une association ayant déclaré ses impôt (...)

8Kennedy (2006) montre que les réformes municipales à Hyderabad ont également privilégié l’assainissement des finances municipales. Le ciblage de l’action publique en est un des instruments. Le meilleur exemple est celui de la réforme de la taxe foncière engagée au début des années 2000 qui sollicitait les contribuables pour qu’ils fassent directement leur propre estimation, sachant que les taux n’étaient pas excessifs. L’argumentaire municipal a consisté à expliciter le lien entre le paiement des impôts locaux et l’amélioration des services. Etant donné que les quartiers résidentiels étaient les plus concernés, la municipalité a mené une campagne d’information importante via les associations de résidants et leurs responsables pour inciter l’ensemble des membres à estimer et payer leurs impôts locaux. Le concepteur de la réforme écrit lui-même qu’un des objectifs principaux était « la mise en œuvre d’une relation saine entre la Corporation Municipale d’Hyderabad et les contribuables/groupements de résidants (Resident Welfare Associations) » et que la municipalité a favorisé la formation et le regroupement de nouvelles associations (Mohanty, 2002: 17)11. De fait, plusieurs associations se sont mobilisées, l’une d’entre elles ayant même fait des suggestions pour calculer le taux d’imposition, suggestion adoptée par d’autres groupements de résidants  (Mohanty, 2002 : 14). Cette réforme a donc contribué à augmenter la capacité de marchandage collective des habitants des quartiers résidentiels avec la municipalité (Kennedy, 2006 : 10-11).

  • 12  Une enquête réalisée par une fondation apparentée à la fédération de Tarnaka (voir ci-dessous) mon (...)

9On voit bien comment ces politiques rencontrent une autre logique qui est celle de la constitution et de l’affirmation d’une identité de quartier et de défense des intérêts communs. En effet, même si certaines associations ont des représentants des locataires, ce sont bien les propriétaires qui constituent la majorité de cette classe moyenne organisée12. Ce double statut de propriétaire et de contribuable est un des éléments forts de son identité et il est souvent associé au respect de la légalité (ceci est très apparent à Mumbai par exemple). De même, la propreté et l’embellissement du quartier font partie des valeurs que les associations de résidants défendent. Ce désir de maintenir une certaine qualité de vie se traduit aussi négativement par un conservatisme visant le filtrage des locataires, l’interdiction des marchands ambulants et une attention forte portée au maintien de la sécurité. Celle-ci est souvent prise en charge par les associations elles-mêmes et certaines commencent même à clôturer l’accès à leur quartier.

  • 13  Hyderabad a gagné plusieurs années de suite différents prix la déclarant comme la ville la plus «  (...)

10Au final, les logiques « top down » de la municipalité et « civiles ou bottom up » ne sont pas indépendantes l’une de l’autre. Dans la réalité, elles se renforcent mutuellement. D’une part, au nom de l’efficacité managériale, la municipalité favorise l’émergence des associations de résidents, qui elles-mêmes placent l’efficience au cœur de leurs revendications. Pour ces deux acteurs, l’échelle de la localité apparaît comme un niveau pertinent pour résoudre certains problèmes urbains. Il faut donc s’adapter aux spécificités des quartiers en spatialisant l’action publique (Jaglin, 2005). Cette spatialisation est un des instruments de la politique de la ville, au même titre que la privatisation et contribue à redéfinir et redistribuer les responsabilités. Par ailleurs, ces discours sur la bonne gouvernance de la municipalité et des associations modèlent et forgent une coalition d’intérêts pour la croissance de la ville, qui relègue les anciens espaces centraux et promeut une image de la ville propre, moderne et efficace13. Pour les associations de résidants, ces activités de protection et d’entretien de leur quartier relèvent aussi d’un processus de spatialisation par la délimitation de leur espace de vie mais aussi par un « processus de discrimination qui a une fonction de repoussoir de certains acteurs » (Leloup, Moyart et Pecqueur, 2005).

Strategies de croissance : expansion, perennisation et democratisation

11Ainsi, la proximité devient une ressource stratégique. Elle est mobilisée pour défendre des intérêts communs à l’échelle locale mais peut se transformer en piège (Purcell, 2006). Les possibilités de marchandage collectif sont réduites et les associations encourent le risque d’être enfermées dans un rôle d’instrument de la politique publique et/ou d’agitateurs locaux insensibles aux enjeux globaux de la ville. Pour sortir de cette tentation de l’esprit de paroisse, les associations de résidants mettent en place des stratégies pour s’approprier l’outil associatif, sortir de la contingence locale et  construire un pouvoir plus influent à l’échelle de la ville.

Renforcer les compétences

12La prise en charge de l’entretien des parcs, la construction d’infrastructures collectives à l’intérieur des quartiers et la gestion de leur propre sécurité font de ces associations des employeurs, voire des fournisseurs de services collectifs localisés. Mais de manière plus significative, en élargissant leurs activités, elles contribuent de plus en plus à « coproduire » certaines décisions. Ainsi, à Uma Nagar, les habitants ont financé à hauteur d’un tiers l’élargissement de leur système d’assainissement et ont discuté directement, sur la base de leur propre proposition, avec le service d’alimentation en eau qui a financé les deux tiers restants. Dans la même veine, mais sans contrepartie financière, la municipalité a refait les routes en moins de trois mois, un temps remarquablement court pour une municipalité indienne, parce qu’Uma Nagar fut un des premiers quartiers à payer l’impôt foncier. D’autres associations dans la fédération de Tarnaka ont aussi eu recours à ce type de cofinancement pour l’amélioration des routes ou du réseau d’assainissement. Ces arrangements favorisent évidemment les quartiers ayant une capacité de mobilisation financière rapide, ce qui pose un problème d’équité et annonce une forme de « privatisation communautaire ». Surtout, cela démontre la capacité d’influencer les priorités du secteur public. Les associations qui représentent des contribuables précieux ont en quelque sorte un pouvoir de « copilotage » des décisions d’investissements.

  • 14  Comme cela a été précisé en introduction, ce travail n’a pas cherché à étudier le profil sociologi (...)
  • 15  La loi sur le Droit à l’Information a été votée fin 2005 (The Right to Information Act). Elle repr (...)

13Pour cela, les associations doivent être organisées et capables d’estimer justement leurs besoins sur la base d’un minimum de dissensus interne. Il faut donc passer d’une gestion à l’ancienne où un responsable gère tous les dossiers pour s’engager résolument vers plus de professionnalisme. Le rôle du leader reste pourtant très important. A Uma Nagar, il s’agit d’un militaire gradé retraité qui bénéficie de l’aura d’incorruptibilité de l’armée. A Tarnaka, le fondateur de la fédération, a travaillé à l’UNESCO à Paris et développe une pensée politique sur laquelle nous revenons plus loin. Dans les deux cas, ce sont des hommes à la retraite mais provenant de catégories sociales et professionnelles supérieures14. Pourtant, le renforcement des compétences, l’utilisation de toutes les aptitudes disponibles et le partage des responsabilités sont les voies qu’empruntent les groupements les plus visibles. La fédération de Tarnaka et l’association d’Uma Nagar sont structurées en comités pour traiter des questions internes (comité financier, comité éditorial responsable du journal local, comité sportif) et des problèmes externes (affaires juridiques, comité de relations extérieures, relations avec la presse). Vingt-sept personnes gèrent 11 comités à Uma Nagar, qui pourtant ne compte que 200 maisons et quelques immeubles répartis sur six rues. Partout, ces comités se constituent en fonction des compétences existantes mais visent aussi à les renforcer. Ils assurent la formation et l’éducation des habitants en diffusant des informations sur les règlements municipaux et sur les outils d’actions disponibles, comme l’utilisation de la loi sur le droit à l’information qui autorise toute personne ou collectif à demander et obtenir des informations du gouvernement mais aussi à avoir accès aux dossiers administratifs15. Enfin, l’élargissement des compétences passe aussi par la création de passerelles avec d’autres plateformes de la société civile d’Hyderabad fondées non pas sur la proximité spatiale mais sur des enjeux thématiques comme l’environnement urbain (Forum for a Better Hyderabad) ou la démocratie locale (Lok Satta). A Mumbai, où certaines associations sont très actives, l’utilisation du droit à l’information et la constitution de réseaux associationnels sont très développés et se traduit même par une judiciarisation des pratiques des résidants (Zérah, 2006). Ce n’est pas encore le cas à Hyderabad, mais les pratiques y évoluent rapidement avec la multiplication des échanges d’expériences avec d’autres villes. Les associations de résidants invitent des administrateurs ou des acteurs de la société civile ayant amélioré les services de proximité à présenter leurs expériences. D’autre part, des associations comme Lok Satta et Janagrahaa (voir ci-dessous) qui soutiennent des réformes globales, dont la loi sur la participation, organisent le partage d’expériences entre associations de résidants d’autres villes. Les organisations, comme Janagrahaa, ne se limitent pas à un lobby pour une démocratie participative. Elles jouent aussi un rôle dans la constitution de partenariats publics-privés autour des questions d’efficacité de la gouvernance comme l’a montré Ghosh dans le cas de Bangalore (Ghosh, 2005). Elles interviennent de plus dans l’agenda national des réformes urbaines, le fondateur de Janagrahaa étant un des conseillers à la mise en œuvre de la Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission (voir introduction du numéro).

  • 16  Entretien avec la présidente de l’association le 21 mars 2007.

14Cet agencement en comités et en réseaux informationnels réduisent les coûts de transaction et facilitent l’expansion des activités mais participent aussi de la construction d’une légitimité face aux administrations. Ce n’est pas le cas des groupements mal organisés ou trop petits, comme par exemple le quartier huppé de Jubilee Hills. Un groupement de femmes y avait organisé la collecte (et en partie le recyclage) des ordures en formant des adolescents des rues. Pendant plusieurs années, la Banque Mondiale a présenté cette association comme un exemple de « best practice » alors qu’aujourd’hui, n’ayant pas attiré de nouveaux membres, l’association n’a pas su pérenniser son existence et n’est même plus reçue dans les locaux de la municipalité16.

Sortir de la proximité, aller vers la citadinité

  • 17  Standing Committee of Tarnaka Resident’s Welfare Associations.
  • 18  La ville d’Hyderabad, ayant été une des premières villes à suivre les injonctions à la « bonne gou (...)

15S’assurer une visibilité et une légitimité au-delà de son lotissement ou de son quartier est donc indispensable. Pour cela, comme à Delhi et à Mumbai où existent respectivement des fronts de résidants (Tawa Lama-Rewal, 2007b) et des fédérations à l’échelle des arrondissements (Zérah, 2007a), une deuxième stratégie consiste à créer des groupements plus larges permettant de couvrir un territoire plus important. C’est le cas de la confédération des associations de résidants de Mehdipatnam, des associations de Kukatpally ou encore des trois associations d’Uma Nagar, Methodist Colony et B.S. Mathka qui gèrent ensemble le contrat de délégation de collecte des ordures ménagères et de nettoyage des rues. Mais l’exemple le plus connu, car le plus actif, est celui de la fédération de Tarnaka, dénommée SCOTRWA17, qui regroupe 18 associations de résidants (maisons et bungalows) et 175 syndicats de copropriété (pour les appartements et les immeubles). La fédération de Tarnaka abrite une population de 65 000 personnes et son statut dépasse largement le cadre du simple regroupement d’associations. Son président mena une partie de sa carrière professionnelle à Paris et fut élu président du syndicat de copropriété de son immeuble puis du groupe d’immeubles qu’il habitait. Retraité, de retour à Hyderabad, il a adapté ce modèle à Tarnaka en s’appuyant sur le réseau des premières associations de quartiers. Il s’est imposé comme un des leaders de la société civile à Hyderabad car le poids de cette fédération est important : les bureaucrates et employés municipaux s’y rendent régulièrement et sont invités à la grande réunion annuelle de SCOTRWA. Cette fédération se présente collectivement comme un des principaux contribuables de la ville ; enfin, ses dirigeants sont invités pour représenter les usagers dans toute réunion de concertation sur le devenir de la ville  ou dans le cadre de différents programmes de coopération18. Le président de la fédération, qui est une personnalité de la société civile à Hyderabad, défend un discours très articulé sur la démocratie participative qui, à ses yeux, doit s’appuyer sur les comités de quartiers (ou les comités villageois, dans une vision assez gandhienne) et souhaite mobiliser les membres de sa fédération pour empêcher d’élire les candidats corrompus. Il s’est d’ailleurs lui-même présenté à des élections secondaires sans succès.

16Le fondateur de Tarnaka et d’autres responsables de fédération, conscients de l’effet de taille, jouent un rôle de catalyseur. Ils promeuvent le format des associations de résidants et aident les groupements à faire les démarches d’enregistrement et à rédiger leurs règlements internes. De fait, l’expansion des associations est rapide avec une estimation d’environ 3000 pour les lotissements pavillonnaires et 10 000 pour les immeubles dans 35 zones de la ville. Une étape supplémentaire vient d’être franchie avec la création de U-FERWAS (United Federation of Resident Welfare Associations) en février 2007, qui consiste en la mise en réseau de l’ensemble des associations de résidants de la ville d’Hyderabad. Des discussions sont en cours pour la signature d’une convention entre la fédération des groupements de résidants et la municipalité. La démarche de la fédération est de traiter d’égal à égal avec l’administration et la signature de cet accord concrétiserait alors sa légitimité. Le protocole se présente comme une charte des droits et devoirs de chacun des partenaires. Du côté des associations, celles-ci pourraient gérer elles-mêmes les services de proximité sur une base contractuelle et jouer un rôle dans la régulation en ayant le droit de certifier la bonne exécution des travaux publics. En contrepartie, la municipalité s’engage à une transparence accrue, à l’application de la loi sur le droit à l’information, à la mise en œuvre d’un dialogue soutenu et à recevoir les associations « en priorité, avec le respect qui est dû à leur caractère représentatif et à la nature bénévole de leur activité» (protocole d’accord).

17A ce stade, l’accord n’est pas signé et la fédération est encore récente. Il est difficile donc de tirer des conclusions trop rapides sur l’avenir de ce partenariat. Ainsi, à Delhi, les associations de résidants sont affiliées à différentes fédérations en fonction de leurs orientations politiques, ce qui introduit une dimension conflictuelle sans toutefois annihiler les effets du regroupement comme l’a montré la résistance organisée des associations à l’augmentation du prix de l’électricité (Tawa Lama-Rewal, 2007a). A Hyderabad, pour l’instant, la fédération a incorporé la majorité des associations, ce qui lui permet de se présenter et de représenter la position des quartiers résidentiels et de consolider une position de porte-parole. L’organisation en fédérations est une étape importante dans la stratégie des groupements de résidants. Le changement d’échelle résultant d’un processus fédéraliste ne produit pas de dissolution du processus d’articulation spatiale. Au contraire, il s’édifie par l’assemblage de ces unités localisées et sur la base de leur multiplication au sein des classes moyennes de la ville. L’unité spatiale du quartier est une ressource stratégique pour constituer un groupe d’intérêts des habitants, dont  la consolidation passe par l’accroissement de ses pouvoirs de décision et de contrôle. D’une certaine manière, on peut parler d’une forme d’exo-territorialisation, qui vise à s’extraire de son ancrage spatial, tout en s’appuyant sur le maillage fin des associations. Cet ancrage dans des savoirs et compétences locales est un tremplin pour investir de nouvelles arènes politiques ou décisionnelles, que l’ingénierie spatiale des associations de résidants ne permet pas d’influencer (Jaglin, 2008 : 20). Pour cela, un autre élément important est la recherche de légitimité que les partenariats contractuels ne suffisent pas à garantir et qui s’avère nécessaire pour justifier d’autres modes d’action. Cela explique en partie les efforts de démocratisation interne.

Démocratiser le fonctionnement

  • 19  Mumbai est une exception puisque trois organisations non gouvernementales siègent par comité d’arr (...)

18Cette trajectoire n’est pas la plus manifeste et Tawa Lama-Rewal (2007a) souligne à juste titre le caractère non démocratique de ces associations dont les représentants sont le plus souvent cooptés. A Hyderabad, comme ailleurs, leur démocratisation est nécessaire pour justifier leur revendication de représentation des quartiers résidentiels. La tenue de réunions régulières, la création d’un bureau permanent ouvert aux habitants, la diffusion d’un journal local contribuent à l’élargissement de la population informée et concernée et à la visibilité de l’association localement. Une deuxième étape consiste à uniformiser les règles de fonctionnement des associations au sein de la fédération, à établir un calendrier électoral et à organiser les élections lors d’une assemblée générale. Néanmoins, la cooptation perdure comme mode de sélection des dirigeants, qui sont le plus souvent des hommes à la retraite. On est donc loin d’une réelle démocratisation interne. Pourtant les associations, comme à Bangalore (Ramanathan, 2007), à Delhi (Tawa Lama-Rewal, 2007b) et à Mumbai (Zérah, 2007a), s’investissent de plus en plus dans un discours sur la démocratie participative. Ainsi la fédération de Tarnaka organise tous les ans un « conseil de quartier » et appuie, via la nouvelle fédération, une plus grande institutionnalisation de la participation. Pour cela, un cadre conceptuel existe avec un modèle de loi sur la « participation communautaire » conçue par le gouvernement central de Delhi qui en souhaite l’application par les différents Etats provinciaux. Cette proposition a pour but d’approfondir la décentralisation, dont les résultats sont aujourd’hui décevants, en instaurant des « comités d’arrondissements » (ward committees) à l’échelle des circonscriptions électorales et des « conseils de quartiers » (area sabhas) à l’échelle des bureaux de votes. Dans la loi de décentralisation de 1992 qui fait des collectivités locales urbaines un troisième échelon de gouvernement avec des responsabilités accrues, les « comités d’arrondissement » sont obligatoires pour les grandes villes. Mais, dans le cadre de la loi, ces comités réunissent les élus locaux et l’administration19, et les revendications des habitants ne sont pas directement entendues. De plus, les « comités d’arrondissements » englobent souvent plusieurs circonscriptions électorales et représentent une population trop large pour assurer une proximité avec l’électorat. Dans les conseils de quartier, des habitants, choisis par les électeurs, seraient représentés et partageraient certaines prises de décisions. Une telle loi donnerait du poids aux associations de résidants car elles pourraient localement être représentées dans ces « conseils de quartiers ». Malgré les risques inhérents à la participation dans des arènes politiques, que sont ici le danger de politisation des associations et l’apparition de divisions internes en leur sein, leur soutien à ce projet démontre que certaines associations, même si leur démocratisation laisse à désirer, considèrent que la question de la politique en ville est adossée à celle de la gouvernance urbaine et qu’elles s’organisent pour y jouer un rôle croissant.

Quelles consequences en matière de  gouvernance urbaine ?

  • 20  Ceci est un des résultats du programme de recherche « Acteurs, Politiques, et Gouvernances Urbaine (...)

19En ce sens, les associations dont le discours est le plus construit, comme la fédération de Tarnaka, se présentent explicitement comme des écoles de démocratie au centre desquelles se trouve le concept de « self governance ». On peut donc s’interroger sur les implications en matière de gouvernance et de gouvernement des villes. L’organisation croissante de ces associations de résidants rend-elle la gouvernance urbaine plus simple ou plus complexe? Cherchent-elles à jouer un rôle dans le gouvernement de la ville et de facto à influer sur sa capacité de pilotage ou gouvernabilité ? Cette question se pose dans des termes assez similaires pour les autres villes indiennes à une différence importante près. En effet, à Hyderabad, les élus locaux ont des fonctions et un pouvoir effectif plus limités que dans d’autres métropoles20 (Kennedy, 2006). La démocratie locale y est mal établie comme le montre la non-tenue d’élections municipales pendant 10 ans dans les années 1980. Depuis 1992, le 74e amendement à la constitution sur la décentralisation urbaine n’autorise plus ces pratiques : les élections municipales doivent avoir lieu tous les cinq ans et, en cas de dissolution du conseil municipal, de nouvelles élections doivent être organisées dans les six mois suivants. Au moment de ce travail de terrain, les élections municipales n’avaient pas eu lieu, sous prétexte que les élections seraient organisées après l’expansion de la juridiction d’Hyderabad. Les élections se sont finalement tenues en 2009 et  c’est donc dans ce contexte d’une faible effectivité de la démocratie locale et d’une administration municipale sous contrôle de l’Etat de l’Andhra Pradesh que doit être comprise la position des associations de résidants.

Les associations de résidants et la gestion des affaires urbaines

  • 21  Ce discours ‘inclusif’ est plus affirmé à Hyderabad qu’à Mumbai et à Delhi où il est quasiment ine (...)
  • 22  En s’opposant à plusieurs réformes phares du gouvernement de Delhi, les fédérations des associatio (...)

20Nous avons montré que les associations jouent un rôle croissant dans la gestion des affaires urbaines. En prenant en charge la fourniture de services de proximité ainsi que la supervision des travaux publics, les groupements de résidants se substituent en quelque sorte à la municipalité. Celle-ci, contrainte depuis plusieurs années par une interdiction de recrutement, y voit une possibilité accrue de déléguer et de réduire ses coûts, sans subir directement des accusations de privatisation et tout en se conformant aux injonctions de la « bonne gouvernance ». De plus, les associations de résidants ont une expertise réelle puisqu’elles ancrent leurs compétences sur la connaissance des questions locales. L’accord envisagé entre la municipalité et les associations instituerait une nouvelle étape dans la politique de partenariat et de contractualisation existante. D’une part, plus de responsabilité serait déléguée aux associations car le projet de protocole prévoit qu’elles peuvent aider à la perception de la taxe foncière, à vérifier la conduite du recensement, à valider les listes électorales et à superviser la tenue des élections. Les associations s’engagent aussi à coopérer lorsque la municipalité organise des programmes pour les bidonvilles ou des campagnes d’intérêt public (campagnes de vaccinations, campagnes d’information contre la violence domestique)21. D’autre part, elle institutionnaliserait des mécanismes de participation qui pour l’instant résultent de processus ad hoc et de la capacité de lobbying de chaque association. Cette détermination des associations d’Hyderabad à officialiser une collaboration avec l’administration contraste avec la situation à Mumbai, où certains groupements s’opposent à des propositions de partenariats formalisés, par refus d’être instrumentalisés et dépendants du pouvoir municipal. A Delhi, la situation est encore différente car l’institutionnalisation du rôle des associations de résidants relève avant tout d’une stratégie politique du gouvernement de Delhi pour se constituer une base électorale22 (Tawa Lama-Rewal, 2007a). Hyderabad semble s’inscrire donc dans une logique singulière de collaboration positive en défendant l’idée du « gagnant-gagnant ». Ceci s’explique en partie par un besoin de contrecarrer les atermoiements qui peuvent être liés aux changements de personnel à la direction de la municipalité. Ces accords conforteraient ainsi une forme de gouvernance urbaine de contrat et de partenariat qui rend la gestion plus simple car fondée sur la délégation, la flexibilité et la diminution des responsabilités municipales. En revanche, le poids des associations de résidants fait pression sur la municipalité qui doit s’organiser pour répondre aux demandes d’une participation accrue. La formalisation des relations administration-résidants suppose la mise en place de nouveaux mécanismes de coordination et de concertation. Or, cette mutation n’est pas aisément réalisable dans des administrations rétives à accepter une contestation de leur expertise. D’après nos enquêtes, l’ouverture (fluctuante) au partenariat est souhaitée par les chefs de département mais n’est pas toujours approuvée par les échelons inférieurs de la hiérarchie qui la ressentent, à juste titre, comme une perte de pouvoir. De plus, sur le terrain, ils se trouvent soumis aux intimations des résidants. En ce sens, la gouvernance de partenariat est aussi génératrice de volatilité et de conflits internes au sein des administrations.

  • 23  Ce phénomène d’inégale répartition des meilleurs employés municipaux, mais aussi des moyens alloué (...)
  • 24  Ce déclin avait déjà été amorcé dès les années 30 avec le déménagement de l’administration du Niza (...)

21A l’échelle de la ville, l’élaboration de partenariats privilégiés accompagne une capture des ressources municipales par l’officialisation de procédures distinctives. Sur le plan des ressources humaines, un double processus se met en place. D’une part, le partenariat réclame plus d’attention de la part des employés et des responsables et, d’autre part, il faut, en face des responsables associatifs, des interlocuteurs de bon niveau. On imagine aisément que cela conduit à un redéploiement du personnel pour répondre aux différentes demandes. Dans les quartiers où les revendications sont faibles, la municipalité peut se contenter de fonctionner de manière routinière alors, que devant être plus innovante dans les autres quartiers, elle va y placer ses meilleurs employés23. L’administration dans les quartiers de la vieille ville fonctionne avec moins de moyens et cela fait aussi écho au manque d’effectivité de l’agence créée spécifiquement pour réaliser des projets de réhabilitation urbaine de la vieille ville (Ruby, 2005: 31). Par manque de données, on ne peut tirer de conclusions sur la répartition exacte des investissements par type de quartiers, mais on peut supposer que les financements publics ont favorisé les zones de croissance économique de la ville et ont négligé la vieille ville24. La spatialisation de l’action publique n’est donc pas neutre car elle doit s’appuyer sur une restructuration de ses moyens. Ainsi, alors que la demande des associations de résidants est bien de parler d’égal à égal avec l’administration et d’avancer vers une « coproduction » de la décision, on s’éloigne du principe d’égalité de traitement, principe déjà bien mal appliqué dans les villes indiennes. La vraie question n’est donc peut-être pas réellement de savoir si le rôle des associations complexifie ou non la gestion des affaires urbaines, mais plutôt de comprendre sur quels principes elle la réarticule. Or, la nouvelle architecture de gouvernance, favorisant des partenariats privilégiés et des programmes spécifiques, correspond à un traitement de plus en plus inégalitaire des espaces urbains.

La question du gouvernement urbain

22Dans la configuration actuelle, spécifique à Hyderabad, de faiblesse du conseil municipal et de dépendance au gouvernement régional, il n’existe pas d’interface élue entre l’administration et les résidants. Mais on peut néanmoins se poser la question de la relation entre les résidants et un pouvoir politique local dont on peut supposer que la suspension n’est que temporaire.

23Hyderabad est dans une situation extrême par rapport aux autres villes dans lesquelles les associations de résidants ont acquis une visibilité. Ainsi, à Mumbai, et malgré les faiblesses structurelles de la loi de décentralisation, les élus locaux sont porteurs d’un pouvoir réel. Par conséquent, les associations de résidants, même si elles leur sont souvent hostiles, doivent composer avec les élus municipaux. Cela est moins vrai à Delhi, mais à Hyderabad, on trouve une forme aiguë de la structure quasi duale de représentation des intérêts (Harriss, 2005). Dans les quartiers pauvres et dans la vieille ville, les élus, soit de l’assemblée législative de l’Etat, soit de la municipalité servent de relais aux revendications locales, l’autre mode de médiation étant les associations communautaires ou les associations de castes. Ainsi, par exemple, dans une circonscription de la vieille ville, Ruby (2006 : 56-57) montre qu’il n’existe que deux associations de castes, proches d’un parti politique, et pas de groupement de résidants organisé sur la proximité spatiale. Les élus ou les représentants politiques locaux inscrivent leur action dans une logique traditionnelle de clientélisme. Ainsi, dans les quartiers résidentiels, l’élu local ne joue un rôle que pour les habitants pauvres. Les habitants plus aisés ne sont pas (et ne se sentent pas) représentés par eux, et ce d’autant plus que la classe moyenne indienne vote très peu, et encore moins lors des élections municipales (Tawa Lama-Rewal, 2007b). Les élus sont donc les représentants des bidonvilles ou des quartiers pauvres de leur circonscription. Le projet de protocole d’accord entre les associations et la municipalité ne mentionne à aucun endroit les élus municipaux. Ceci sied par ailleurs à une administration municipale qui souhaite préserver ses prérogatives et que la décentralisation oblige à composer plus qu’avant avec des élus locaux. D’ailleurs, l’effort actuel de la fédération des associations pour signer cette convention avec la municipalité avant la tenue d’élections municipales pour éviter toute confrontation ou opposition avec un pouvoir politique local est une illustration de leur volonté de contourner le rôle des élus locaux.

  • 25  Ces deux organisations font preuve d’un grand professionnalisme et ont un accès direct auprès des (...)

24A première vue, la démarche des associations de résidants consiste à ignorer la démocratie représentative locale mais aussi à s’ériger en porte-parole de la démocratie participative, en créant des structures parallèles de gouvernance comme la mise en place de « conseils de quartiers ». Dans le contexte d’Hyderabad de très grande fragilité de la démocratie locale, il semblerait que la montée des associations de résidants n’aie finalement que peu d’impact sur la question du gouvernement et ne soit pas source de conflits, si ce n’est de ceux qui peuvent exister avec l’administration. Pourtant, et ceci peut sembler paradoxal, les associations de résidants commencent à vouloir intervenir dans la question plus politique du gouvernement de la ville. Une explication de cette évolution provient d’une plus grande défiance par rapport au pouvoir politique. Les membres des associations de résidants sont contempteurs d’élus qu’ils perçoivent comme inutiles, vivant sur des banques de vote, et essentiellement corrompus, ce qui à leurs yeux produit des conséquences négatives sur la gestion des affaires urbaines. Cela relève à la fois du caractère antiélectoral et conservateur des associations et d’un refus de leur part du jeu politique ouvert qui ancre son origine dans une vision anglo-saxonne de la démocratie locale où les élus doivent être suffisamment éduqués et aisés pour assurer leurs fonctions. Ainsi, la fédération des associations a défini trois stratégies possibles pour les associations en vue des prochaines élections municipales. Une première stratégie consiste en l’organisation de réunions où les différents candidats présentent leurs programmes aux habitants. Les associations peuvent utiliser ces plates-formes pour demander aux élus de coopérer avec les associations et de prendre en compte leurs demandes. Une deuxième stratégie, qui découle logiquement de la première, est de soutenir en bloc le candidat qui répond le mieux à leurs attentes. Il s’agit de se comporter comme un groupe d’intérêts traditionnel. Enfin, la troisième stratégie vise à choisir un candidat consensuel au sein des associations elles-mêmes. Il est tout à fait remarquable de constater que ces stratégies sont directement inspirées des propositions de deux organisations basées à Hyderabad (Lok  Satta) et Bangalore (Janagrahaa)25 qui ont fait de la mise en œuvre de la loi sur la participation un de leur cheval de bataille. On a démontré par ailleurs, dans le cas de Mumbai, comment le maillage fin des groupements de résidants est un outil pertinent pour l’articulation de cette stratégie (Zérah, 2007a). De fait, les stratégies envisagées par la fédération des associations d’Hyderabad est conforme à celle qu’ont essayé de tester les résidants de Mumbai et Delhi avec des résultats plutôt mitigés. A Mumbai uniquement, un candidat des « associations » a été élu grâce à des circonstances particulières : quartier socioéconomiquement plus homogène que la moyenne, groupements de résidants très organisés depuis plus de dix ans, découpage de la circonscription électorale (Zérah, 2007a). Cette stratégie est soit naïve, soit suicidaire étant donné la composition des circonscriptions électorales et les coûts relatifs au processus électoral et il semble plus judicieux de s’organiser comme un groupe d’intérêts. L’échec du parti Lok Satta aux élections municipales, dont le leader est très apprécié des membres des associations de résidants, confirme la disjonction entre les revendications et le mode d’action de ces associations et le fonctionnement du monde politique. Pourtant Lok Satta était le seul parti dont le programme était centré sur les problèmes urbains.  

25Il y a donc ici une ambivalence entre le mode de mobilisation des associations, plutôt ancré du côté de la démocratie participative, et la tentation de créer un nouvel espace au sein de la démocratie représentative. Cette stratégie de mobilisation vise à renforcer la légitimité des associations, à installer plus durablement leur position et surtout à augmenter leur pouvoir. Néanmoins, alors que pour l’instant les associations se rejoignent sur une position apolitique, elles risquent d’être fragilisées en tant qu’acteur collectif par une menace de division et dissensions internes si, comme le souligne Jaglin (2008), d’autres acteurs (les partis politiques par exemple) réussissent à détourner leurs stratégies. A court terme, il semble peu probable que cette forme « d’entrisme » politique rende le gouvernement de la ville plus conflictuel ou plus instable. Comme pour la gestion des affaires urbaines, les modes de mobilisation des associations de résidants ont avant tout pour effet de redéfinir les modes de fonctionnement des villes. Ainsi, comme l’énonce Harris (2007), le rôle des associations de résidants s’inscrit dans un discours sur une nouvelle manière de faire de la politique qui déclare vouloir revaloriser l’exercice de la démocratie locale, mais qui s’articule en réalité sur les associations civiles plutôt que sur les partis politiques et qui affaiblit les structures traditionnelles de représentations des intérêts.  

Conclusion

26Premièrement, l’émergence des associations de résidants à Hyderabad relève d’un processus commun aux autres grandes villes indiennes. Dans les quartiers résidentiels aisés des grandes villes, ces associations, de plus en plus visibles, s’organisent autour des enjeux de services (Hyderabad, Mumbai) ou de sécurité (Delhi) et s’avèrent capables d’amplifier leurs activités et leur légitimité grâce à leur capital social et culturel. C’est dans le registre de la démocratie participative que ces groupements ont construit leurs actions et consolidé leurs interactions avec le secteur public. Mais une tendance commune se dévoile, qui voit ces associations fonder un discours sur la démocratie locale les amenant à s’engager de manière indirecte (appel à la mobilisation lors des élections, formation de groupes de pression), voire directe dans les processus de la démocratie représentative. Néanmoins, bien qu’inscrite sur cette trajectoire commune, la mobilisation des associations de résidants d’Hyderabad présente des caractéristiques spécifiques et leur examen permet alors de mettre en évidence certaines formes singulières de la gouvernance urbaine à Hyderabad. Ainsi, en mettant l’accent sur la collaboration avec la municipalité autour de la rationalisation gestionnaire à l’aide d’outils de coopération, voire de contractualisation, les associations de résidants confortent l’importance accordée par la municipalité et le gouvernement provincial à l’efficacité managériale et à la dimension économique des réformes urbaines. Les contrats existants liant la municipalité aux associations sont similaires à ceux des opérateurs privés et mettent en avant la notion de performance et d’efficacité qui domine le discours sur la gouvernance urbaine à Hyderabad. Se construit dans cette relation entre les administrations et les associations une coalition d’intérêts pour la croissance et l’embellissement de la ville qui réarticule et réinterprète les fondements de l’action publique et le fonctionnement du gouvernement de la ville vers un délitement de l’égalité de traitement, une multiplication des structures de représentation des intérêts parallèles et un contournement des élus municipaux.

27Deuxièmement, ces évolutions, et en particulier cette forme de gouvernance par contrat,  se concrétisent par une spatialisation de l’action publique qui fortifie dans les quartiers résidentiels l’ancrage des associations de résidants. Ce groupe de pression, formé par l’assemblage de ces comités de quartiers, s’affirme dans un premier temps comme un outil de contre-pouvoir. Mais en élargissant ses compétences, et par conséquent sa légitimité et son expertise, on voit émerger le dessein d’instaurer de nouvelles relations avec les décideurs pour influencer les priorités et les processus de décision. Pour construire ce pouvoir de contrôle et d’influence, le processus de spatialisation s’avère être une condition nécessaire mais insuffisante, amenant les associations à se constituer en fédérations et à promouvoir, par un maillage fin du réseau associatif, un réseau capable d’agir à plusieurs échelles. Cet emboîtement vertical des échelles de l’action se fait en parallèle d’une action plus horizontale de coopération avec des organisations thématiques visant à la promotion de la démocratie participative. Ces organisations conduisent aussi leurs actions à différentes échelles en s’appuyant sur les associations locales et en faisant du lobbying auprès du gouvernement central et des gouvernements des Etats pour faire entériner la loi sur la participation communautaire. Ainsi, le processus de mobilisation des associations de résidants d’Hyderabad s’incorpore dans un mouvement plus large de réarticulation des intérêts des élites urbaines dont un des outils d’action se trouve dans les médiations spatiales.

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Bibliographie

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Autres documents

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United Federation of the Resident Welfare Associations (U-EERWAS), A.P. Corporation Election Strategies, Juillet 2007, 2 p.

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Notes

1  On traduit ici le vocable de Resident Welfare Association (RWA). Pour ne pas alourdir la lecture, on utilisera indifféremment les termes d’associations ou groupements de résidants, que l’on préférera à l’association de quartier.

2  Pour cette recherche, nous avons fait effectué plusieurs missions à Hyderabad entre février 2006 et février 2007. Différents acteurs (responsables et membres d’associations de résidants, élus locaux, employés municipaux, haut fonctionnaires) ont été interrogés dans plusieurs zones de la ville. Dans la partie de la vieille ville que nous avions sélectionnée, nous n’avons pas pu identifier d’associations de résidants, ce que confirment les travaux de Ruby (2005).

3  Le Telangana est une des régions qui composent l’Andhra Pradesh. Les revendications pour la création d’un Etat du Telengana sont anciennes mais, depuis 2010, elles sont revenues sur le devant de la scène grâce à un très fort mouvement social. D’une part, Hyderabad est l’épicentre de ce mouvement et, d’autre part, le sort d’Hyderabad, située dans le Telengana, en cas de division de l’Etat est en jeu.

4  Les associations de résidants sont en grande majorité des associations de copropriétaires, puisqu’une loi obligeait les habitants d’un immeuble à créer une ‘housing co-ooperative society’ pour gérer les problèmes de la co-propriété et organiser la répartition du paiement des charges collectives (entretien avec le président de l’Association de Résidant d’Uma Nagar le 19 mars 2007).

5  Pour les 30% secteurs restants, la municipalité continue d’employer des employés municipaux.

6  Dans un cas, il s’agit d’une association de résidants dirigée exclusivement par des femmes (Kimtee Colony Resident Women Welfare Association). Dans l’autre, il s’agit du regroupement de trois associations des quartiers d’Uma Nagar, B.S. Mathka et Methodist Colony.

7  Entretien avec la présidente de l’association de Kimtee Colony le 19 mars 2007.

8  On reprend ici le cadre d’analyse de S. Jaglin (note de travail du 27 février 2007).

9  On utilise ici ce terme qui traduit la notion de « community based organisations » que l’on trouve généralement dans les quartiers pauvres et les bidonvilles, tout en concédant que l’on devrait plus précisément délimiter les frontières et les différences entre les deux types de regroupements.

10  Nous avons étudié ce programme, le Voluntary Garbage Disposal System, dans une partie de la vieille ville où il ne semblait pas être très efficace par rapport aux quartiers résidentiels (Zérah, 2007).

11  Pour cela, incitation forte s’il en est, il était prévu qu’une association ayant déclaré ses impôts collectivement pouvait décider de l’utilisation des dépenses. Mais cette mesure n’a pas été mise en œuvre.

12  Une enquête réalisée par une fondation apparentée à la fédération de Tarnaka (voir ci-dessous) montre que 54% des appartements sont occupés par des propriétaires, 10% sont vacants et 36% sont habités par des locataires. L’échantillon concerne 27 associations différentes et 1154 appartements (Chilkani, 2002).

13  Hyderabad a gagné plusieurs années de suite différents prix la déclarant comme la ville la plus « propre » de l’Inde. Un employé municipal responsable de l’organisation du service de ramassage, transport et traitement des déchets résume parfaitement la philosophie des réformes : « Pourquoi pensez vous que Bill Gates a choisi de s’installer à Hyderabad ? Il est certain que la propreté de la ville a joué dans cette décision » (entretien réalisé le 6 mars 2006).

14  Comme cela a été précisé en introduction, ce travail n’a pas cherché à étudier le profil sociologique des membres des associations de résidants. Néanmoins, on note, comme pour d’autres villes (voir Tawa Lama-Rewal, 2007a) une surreprésentation d’hommes retraités ayant exercé des professions de cadres (avocats, ingénieurs, hauts-fonctionnaires) et le plus souvent issus des castes supérieures.

15  La loi sur le Droit à l’Information a été votée fin 2005 (The Right to Information Act). Elle représente une avancée considérable pour les droits des usagers et résulte d’un puissant mouvement social réunissant de nombreuses organisations de la société civile.

16  Entretien avec la présidente de l’association le 21 mars 2007.

17  Standing Committee of Tarnaka Resident’s Welfare Associations.

18  La ville d’Hyderabad, ayant été une des premières villes à suivre les injonctions à la « bonne gouvernance », a été très attractive pour les programmes de « coopérations scientifiques » et « coopération décentralisée ».

19  Mumbai est une exception puisque trois organisations non gouvernementales siègent par comité d’arrondissement. Elles n’ont cependant pas de droit de vote.

20  Ceci est un des résultats du programme de recherche « Acteurs, Politiques, et Gouvernances Urbaines » (voir note de bas de page 1).

21  Ce discours ‘inclusif’ est plus affirmé à Hyderabad qu’à Mumbai et à Delhi où il est quasiment inexistant. Néanmoins, il faudrait des études de terrain plus approfondies et centrées sur cette question précise de la relation qu’entretiennent ces groupements de résidants avec les quartiers pauvres pour confronter ce discours à la réalité.

22  En s’opposant à plusieurs réformes phares du gouvernement de Delhi, les fédérations des associations de résidants ont au contraire mis à mal cette stratégie et en ont exposé les limites.

23  Ce phénomène d’inégale répartition des meilleurs employés municipaux, mais aussi des moyens alloués (équipements informatiques, bureaux), est très apparent dans le cas de Mumbai.

24  Ce déclin avait déjà été amorcé dès les années 30 avec le déménagement de l’administration du Nizam de la vieille ville au nord de la rivière Musi.

25  Ces deux organisations font preuve d’un grand professionnalisme et ont un accès direct auprès des gouvernements des Etats (en particulier pour Lok Satta en Andhra Pradesh et au Maharahstra) et auprès du gouvernement central. Le directeur de Janagrahaa est directement impliqué dans la mise en place du nouveau programme de financement des grandes villes indiennes. En Andhra Pradesh, Lok Satta est devenu un parti politique en octobre 2006. Ces organisations défendent une position libérale dans la conduite des affaires économiques.

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Référence électronique

Marie-Hélène Zérah, « Le rôle des associations de résidants dans la gestion des services urbains à Hyderabad », Métropoles [En ligne], 9 | 2011, mis en ligne le 29 novembre 2011, consulté le 26 avril 2017. URL : http://metropoles.revues.org/4481

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Auteur

Marie-Hélène Zérah

IRD, détachée auprès du Centre de Sciences Humaines, MAEE-CNRS, New Delhi
marie-helene.zerah@ird.fr

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