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Résumés

Ce court texte présente ce numéro spécial sur les villes indiennes et fournit des éléments de contexte pour situer les cinq contributions qui le composent. Avant d'aborder la période actuelle, un survol des politiques urbaines menées dans les décennies suivant l'indépendance souligne le rôle ambigu de la ville dans le modèle indien de développement ainsi que la relative négligence des questions urbaines jusqu'aux années 1980. Dans les années 1990, l'Inde a adopté deux réformes majeures, qui toutes deux ont eu un fort impact sur les villes : la libéralisation économique, d’une part, et la décentralisation politique via un amendement constitutionnel, d’autre part. La libéralisation économique a catalysé un processus de restructuration importante dans les métropoles, soudain perçues comme des atouts précieux pour l'implication de l'Inde dans l'économie mondiale. Cette évolution a soulevé des questions difficiles de gouvernance, notamment parce que les visions de la ville portées par les décideurs politiques prennent mal en compte la complexité des dynamiques sociales et la persistance d’un taux élevé de pauvreté ; les classes moyennes urbaines ont bénéficié plus directement de la croissance économique rapide, ce qui alimente le consumérisme et le marché immobilier. Quant à la décentralisation politique, elle n'a pas produit les résultats attendus, en partie parce que les gouvernements régionaux rechignent à accroître les capacités financières des municipalités. Une analyse critique de la mission nationale pour le renouvellement urbain (JNNURM) montre que, même si cette dernière a indéniablement contribué au financement des infrastructures urbaines, elle a été beaucoup moins efficace pour ce qui est de l’amélioration de la gouvernance urbaine. Enfin, les cinq articles de ce numéro sont présentés et l’attention est attirée sur le fait que trois d’entre eux sont rédigés par des étudiants (Imbach, de Bercegol et Desfeux, Ozel), dans le cadre de programmes dirigés par les responsables de ce numéro spécial.

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Texte intégral

1Lorsque l’on se penche sur le « monde des villes indiennes » (Dupont, 2002) des dernières décennies, deux dates sont à retenir. La plus connue est celle de 1991, l’année qui annonce la libéralisation et l’ouverture à l’extérieur de l’économie indienne, même si le processus des réformes avait déjà été amorcé dans les années 1980. La seconde est 1992, lorsque le 74e Amendement à la Constitution, promulgué en 1992 et appliqué à partir de 1994, définit les contours d’une politique de décentralisation. Cet amendement rend obligatoire la tenue régulière des élections locales, introduit des quotas pour les femmes, les castes et les tribus répertoriées et transfère de nouvelles responsabilités en matière de gestion urbaine aux collectivités locales. Les villes sont alors prises dans ce double mouvement de libéralisation économique et décentralisation politico-administrative. D’une part, la restructuration des espaces urbains est façonnée par les transformations de l’économie indienne et les politiques publiques urbaines. Gentrification, émergence de nouveaux lieux de consommation accompagnant l’élargissement de la classe moyenne, relégation des bidonvilles dans les périphéries, embellissement des espaces publics en sont les témoins visibles. D’autre part, les villes, et en particulier les métropoles, sont des protagonistes actifs de ces mutations puisqu’elles concentrent une part croissante du PIB indien et participent à la tertiarisation d’une économie dont le taux de croissance augmente depuis 20 ans (6,5 % par an entre 1992 et 1996 ; plus de 7 % par an en moyenne entre 1997 et 2010).

  • 1  Cette collaboration s’est déroulée au sein de l’unité de recherche « Développement local urbain. D (...)
  • 2  Il faut néanmoins rappeler que, même si près de 40% de la population urbaine vit dans des villes d (...)

2Les articles composant ce numéro spécial traitent plus spécifiquement des dynamiques spatiales, produit et résultante des mutations économiques et des politiques publiques, ainsi que des liens qu’elles entretiennent avec certains enjeux sociaux, en particulier la question de la gouvernance et de la fragmentation urbaine. Cet intérêt pour la recomposition des espaces urbains est le fruit de la collaboration menée par L. Kennedy et M.-H. Zérah et de la concordance de travaux de recherche portant sur les dynamiques productives locales et la mutation des systèmes d’acteurs locaux dans la production des services urbains dans les villes d’Hyderabad et Mumbai (anciennement Bombay)1. Nous avançons l’hypothèse que les processus que nous avons observés dans ces deux métropoles2 sont représentatifs de ceux qui caractérisent aujourd’hui l’ensemble des grandes agglomérations urbaines en Inde, nonobstant la réalité des spécificités locales.

3Avant de présenter le numéro, il nous semble nécessaire de poser un cadre général pour les articles réunis ici en passant en revue les réformes principales des années 1990 qui ont sensiblement modifié le contexte dans lequel sont développées les politiques publiques, les restructurations entre échelles de gouvernement ainsi que les conceptions et les pratiques de la gouvernance. Les politiques récentes marquent en effet un tournant radical par rapport aux politiques précédentes, datant généralement des années 1960. Un exemple en est la « réhabilitation » du rôle des grandes villes dans le développement urbain, qui s’exprime le plus explicitement par le fait qu'elles ont été ciblées pour bénéficier de financements importants dans le cadre d’une initiative nationale, la Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission, analysée plus bas.

L’évolution de la perception des villes en Inde3

  • 3  Certains éléments de cet article ont été développés dans Kennedy, Zérah 2008.

4Au moment de l'Indépendance en 1947 et malgré l'existence d'un grand nombre de villes et d’une longue tradition d’urbanisation, l'attitude des dirigeants politiques envers les agglomérations urbaines était équivoque. De manière générale, l'urbanisation n'était pas considérée comme un processus particulièrement positif (Dupont, 1995 ; Mahadevia, 2003). Le projet de modernité en Inde fut explicitement associé à la nation, et non pas à la ville comme cela a été le cas en Occident, et de ce fait le rôle que la ville y joua était ambigu (Rao, 2006).

5Les compétences de l’Etat fédéral (ou central) et des Etats fédérés en Inde sont réparties en trois catégories : celles qui relèvent de l’Etat central (Union List), celles des Etats fédérés (State List) et celles qui engagent une responsabilité partagée (Concurrent List). Alors que les domaines d’action en matière urbaine dépendent formellement des Etats fédérés, les grandes orientations ont été impulsées par le gouvernement central à New Delhi. Un regard attentif sur les documents produits par la Commission du Plan permet de déduire la manière dont les décideurs politiques percevaient le rôle des villes dans la stratégie globale du développement. Il est utile de rappeler que bien que l’Inde indépendante adopte une économie mixte, l’Etat central pratique une gestion centralisée de l’économie, au moyen d’un système complexe de licences lui permettant de contrôler les implantations industrielles, l’échelle de production, la concentration des capitaux, les échanges internationaux, etc. La Commission du Plan exprimait la ligne politique du gouvernement ; il est donc significatif qu’à l’exception d’une préoccupation pour le coût du logement et des terrains, les deux premiers plans quinquennaux (1951-61) ne faisaient aucune mention des politiques urbaines (Ramachandran, 1989 ; Mahadevia, 2003). Les premières références aux affaires urbaines voient le jour dans le troisième plan (1961-66), mais des chapitres spécifiques sur ces questions n’apparaissent pas avant les cinquième (1974-79) et sixième plans (1980-85). L’accent est mis sur l’aménagement des villes et l’élaboration de plans directeurs. Pour autant, les questions de développement régional équilibré, de décentralisation de l’appareil industriel et de dispersion urbaine demeuraient les priorités des planificateurs (Dupont, 1995).

6La création de villes nouvelles et de villes-satellites fut promue de manière à déconcentrer les grands centres urbains. La reconnaissance de l’importance stratégique de ces villes secondaires donna naissance, au début des années 1980, à un grand programme de développement dit « intégré » pour les petites et moyennes villes. Cependant, les désaccords quant à la définition de la taille des villes concernées par ce programme reflètent plus généralement une absence de consensus sur le rôle que les villes secondaires devaient jouer dans l’économie nationale. Une distinction majeure peut être faite entre les politiques publiques favorisant les liens avec le développement industriel et les politiques publiques plus attentives aux relations des villes avec leur arrière-pays (Dupont, 1995).

  • 4  Shaw (1999) montre par une analyse des transferts financiers que les plus grandes villes ont néanm (...)

7Au regard des efforts visant à éviter la concentration urbaine, les planificateurs avaient l’ambition de maintenir la population dans les campagnes en associant dispersion urbaine et industrielle, par le recours à une combinaison d’outils incluant les politiques de licence pour contrôler les investissements industriels, la localisation sélective des entreprises publiques et des politiques d’encouragement aux petites et moyennes entreprises. Des règlements stricts interdisaient l’implantation de sites industriels à proximité des zones urbaines. Les villes souffrirent en conséquence d’un déficit d’investissements publics en matière d’infrastructures et de logements. Ces politiques avaient pour ambition déclarée de réduire l’attrait des grandes villes. Malgré ces efforts, plus prononcés sans doute dans le discours politique que dans les actions4, les grandes villes continuèrent de croître et de concentrer les investissements productifs, mais sans doute à rythme inférieur à leur potentiel.

8Une « période intermédiaire » (Mahadevia, 2003) débute dans les années 1980 avec la prise de conscience que l’armature urbaine restait déséquilibrée en faveur des grandes villes, et que le manque ou l’absence de services urbains et de logements conduisait à la prolifération des bidonvilles. La Commission Nationale pour l’Urbanisation fut créée en 1985 pour répondre à ces problèmes en donnant une nouvelle direction aux politiques publiques. Une relecture contemporaine du rapport de la Commission, publié en 1988, situe ce rapport à mi-chemin entre la perspective précédente, caractérisée par les efforts pour endiguer l’urbanisation, et celle qui marqua le début des années 1990, décrite brièvement par la suite.

9Le rapport de la Commission Nationale pour l’Urbanisation préconise un abandon progressif de la politique menée jusqu’au sixième plan (1980-85). Premièrement, bien que la Commission reconnaisse l’importance des petites villes et des villes moyennes et plaide pour une politique de pôles de croissance, ses conclusions dénotent une prise de distance par rapport aux politiques de dispersion industrielle, formulées jusque-là pour promouvoir un développement régional équilibré (Kundu, 1989). Deuxièmement, la question du financement des services urbains devient centrale et la situation critique des finances publiques des municipalités est reconnue. Ce document plaide pour une augmentation importante des dépenses publiques et ouvre le débat sur les financements privés et les prélèvements auprès des usagers. La notion d’efficacité fait son entrée dans la discussion sur la fourniture de services urbains, posant les bases des débats des années 1990.

10Cette période est également marquée par une attention croissante, dans le discours politique encore une fois, portée au renforcement des collectivités locales urbaines, via des mécanismes de dévolution financière et par l’autonomisation d’un troisième niveau de gouvernement. Une première tentative de décentralisation politique échoua en 1989 mais fut néanmoins précurseur du 74e Amendement de la Constitution (CAA, 1992), réforme institutionnelle majeure ratifiée en 1992, portant sur la décentralisation en faveur des gouvernements locaux urbains.

Les réformes politiques et économiques des années 1990

  • 5  Ghosh et Tawa Lama-Rewal (2005) proposent une première analyse des quotas féminins dans les métrop (...)

11Cet amendement constitutionnel rend obligatoire l'organisation régulière d'élections locales, et s’accompagne de mesures de discrimination positive, via des quotas de sièges pour les femmes et les castes et tribus répertoriées, afin d’assurer une démocratisation du personnel politique.5 La dévolution de compétences aux institutions urbaines locales, ainsi que les mécanismes de transferts financiers (via les commissions des finances au niveau provincial), visent à renforcer le rôle des municipalités dans la conduite des affaires urbaines. Néanmoins, cette recomposition des pouvoirs est limitée par le caractère non obligatoire (à l’inverse des dispositions concernant les quotas et la tenue des élections) de cette dévolution. Ce sont les Etats fédérés qui, par voie législative, définissent celles des compétences énoncées dans l’amendement constitutionnel qu’ils choisissent de transférer, introduisant une forme de différentiation selon les Etats. En revanche, une des contradictions du processus de décentralisation que l’on peut généraliser à l’ensemble de l’Inde est l’absence d’une réelle dévolution financière aux collectivités locales : Bagchi et Chattopadhyay (2004) défendent même la thèse d’un déclin des capacités financières locales.

12Plus encore que par la décentralisation politique, très relative, les grandes villes ont été affectées par les restructurations survenues à la suite des réformes économiques. La déréglementation progressive de l’économie a eu comme effet d’enlever l’appareil de contrôle sur les implantations géographiques des entreprises. Dans le même temps, les politiques de rigueur accompagnant les réformes ont entraîné une baisse des transferts envers les Etats fédérés, poussant ces derniers à se préoccuper sérieusement de leurs avantages comparatifs, tant sur le plan national qu’international (Kennedy, 2005). Aussi les gouvernements des Etats ont-ils vu augmenter leur marge de manœuvre pour influencer leur « climat d’affaires » et mettre en place des stratégies d’investissement, mais à un moment où la compétition entre les territoires devint plus rude. Dans ce contexte, les grandes villes sont vite apparues comme autant d’actifs à mobiliser, et on observa une mise à l’écart des réglementations visant à restreindre les activités industrielles à proximité des villes. Désormais les investissements publics et privés se concentrent dans les espaces urbains, les premiers bénéficiaires de la croissance. Ainsi, le processus de libéralisation contribue à renforcer le rôle économique des villes, sans que cela influe nécessairement sur la santé financière des municipalités, dont les pouvoirs fiscaux restent très limités.

13Dans le même temps, à l’échelle globale, les organisations internationales, notamment la Banque mondiale, insistent sur l'importance du développement des infrastructures urbaines pour la croissance économique (Banque Mondiale, 1994 ; Léautier, 2005 ; Banque Mondiale, 2009). Ce discours, et les normes qu’il véhicule, a trouvé une certaine résonance en Inde et a contribué sans doute à une situation où les villes sont de plus en plus perçues par les décideurs politiques comme des moteurs de croissance (cf. l’article de Kennedy et Zérah dans ce numéro).

14Dans le contexte actuel, où la productivité et l’efficacité urbaine reçoivent de plus en plus d’attention de la part des politiques, les experts et les managers professionnels mettent en avant le lien crucial entre le développement des infrastructures et le développement économique. Mondialement – y compris en Inde –, des réformes axées sur le marché sont promues dans des domaines allant de la fourniture de services publics au logement (cf. les articles dans ce numéro). Ces réformes sont généralement accompagnées d’analyses portant sur les échecs des programmes du secteur public. Le rapport sur les infrastructures de Rakesh Mohan, commandité par le Ministère des Finances du Gouvernement central (NCAER, 1996), fait date par la rupture qu’il opère dans la manière de concevoir la gestion urbaine. Il entreprend d’estimer le niveau d’investissement nécessaire mais surtout appelle de ses vœux la « commercialisation » des infrastructures par le biais de partenariats publics-privés, la marchandisation des services urbains, le développement d’un marché des obligations municipales et le recours au marché national des capitaux. Ce rapport façonne un nouveau corpus d’idées concernant les politiques urbaines et le développement des infrastructures, manifestement inspiré des « meilleures pratiques » internationales. En effet, le poids des organismes internationaux d’aide au développement dans les débats urbains actuels ne se limite pas à des projets de financements d’infrastructures spécifiques par des organisations bilatérales ou multilatérales. Nombre de programmes, comme le Programme de Gestion Urbaine et l’Alliance pour les villes (Cities Alliance), sont également engagés dans des projets de renforcement des capacités locales, et fournissent un appui à l’élaboration de stratégies de développement urbain. Un autre exemple, l’Agence Américaine pour le Développement International a promu un programme d’expansion et de réforme des institutions financières (USAID-FIRE) ayant pour objectif d’inciter les villes à recourir au marché obligataire, après avoir été évaluées par des agences de notation financière. Progressivement, on observe que certaines villes adhèrent à ces programmes, mais le processus n’est pas systématique. Il dépend avant tout de la volonté des gouvernements des Etats fédérés, de la solidité des finances et des administrations locales, des recommandations des agences de notation (pour le recours au marché obligataire). Selon leurs orientations politiques, et surtout les rapports qu’ils entretiennent avec les organismes internationaux du développement, les Etats sont plus ou moins enclins à embrasser ces nouvelles normes. Néanmoins, la place qu’occupent les gouvernements régionaux dans les affaires urbaines reste centrale, comme en témoignent les efforts consacrés par ces derniers dans la promotion des capitales régionales comme clé de voûte des investissements et du développement (Kennedy, 2007 ; Shaw et Satish, 2007). En 2005, le gouvernement central annonce un nouveau programme qui semble dresser le bilan de ces questions et défis et proposer un changement paradigmatique dans la politique nationale en direction des centres urbains.

La JNNURM : l’endossement d'une réorientation stratégique ?

  • 6  Voir le site web http://jnnurm.nic.in, en particulier la partie consacrée à la définition de la mi (...)
  • 7  Les villes éligibles rassemblent les 35 agglomérations de plus d’un million d’habitants ainsi que (...)

15Lancée par le Ministère du Développement Urbain en décembre 2005, la JNNURM (Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission) a pour objectif « d'encourager les réformes et le développement rapide (fast-track) et planifié des villes concernées. L’accent doit être porté sur l’efficacité des infrastructures urbaines et des mécanismes de distribution des services publics, sur la participation citoyenne et sur la responsabilisation des collectivités locales urbaines et autres agences paraétatiques vis-à-vis des citoyens »6. Bien que le financement des infrastructures et les questions de logement relèvent traditionnellement des programmes parrainés par le gouvernement central, la JNNURM se distingue des précédents programmes. Tout d’abord, les montants alloués au programme (150 000 crores roupies, soit 21,5 milliards d’euros) sont très largement supérieurs aux financements antérieurs. Ensuite, le ciblage d’un nombre limité de centres urbains7, incluant les principales métropoles, confirme l’attention portée aux villes offrant de forts potentiels de croissance économique. Troisièmement, la JNNURM souligne clairement l’importance des liens entre financement des infrastructures et questions de gouvernance. La différence principale entre les schémas traditionnels et la JNNURM réside dans sa conception par des clauses de conditionnalité qui accompagnent les financements. Ces conditionnalités portent sur l’adoption de réformes obligatoires par les collectivités locales et les états fédérés qui visent à modifier les règles et réglementations relatives au développement urbain en clarifiant les responsabilités institutionnelles, à révoquer les anciennes réglementations foncières, à moderniser le fonctionnement des municipalités, à accroître leur revenu et à renforcer leurs responsabilités fiscales, entre autres choses. Quatrièmement, malgré le fait qu’il finance essentiellement des projets d’infrastructures physiques, le programme insiste sur les notions de participation citoyenne et sur l’application des dispositions du 74e Amendement, de manière à renforcer les capacités politiques des gouvernements locaux.

  • 8  En 2011, le programme JNNURM comprend donc : (i) UIG (Urban Infrastructure and Governance) ; (ii) (...)
  • 9  En dépit du fait que les affaires urbaines relèvent de la compétence des Etats régionaux, ces dern (...)

16Tous ces éléments convergent pour faire de la JNNURM « la plus grande initiative du gouvernement central en matière de développement urbain » (Mathur, 2007). Quoique généralement bien accueillie par le milieu des décideurs politiques, la JNNURM a fait l’objet de critiques à plusieurs titres, notamment du fait de la prévalence du gouvernement central sur les gouvernements régionaux, du manque d’attention porté à la pauvreté urbaine (malgré une sous-mission consacrée aux services de base pour les plus démunis) (Mahadevia, 2006) et d’un certain désintérêt concernant les processus politiques nécessaires pour renforcer les collectivités locales (Mukhopadhyay, 2006) et ce, malgré ses ambitieux objectifs, dont l’accroissement des capacités des diverses strates du gouvernement pour élaborer et définir les politiques urbaines de long terme. Le regroupement sous le chapeau de la JNNURM de programmes pour les bidonvilles et les petites villes8 avait pris en compte ces critiques (Mahadevia, 2011), mais les analyses les plus récentes confirment les anticipations pessimistes émises à son lancement par certains observateurs. En créant un cadre incitatif pour les grandes réformes urbaines, on peut penser que le gouvernement central assoit sa position de principal moteur des réformes urbaines9. En particulier, il faut souligner l’importance accordée à cette initiative au sommet de l’Etat : le Premier Ministre lui-même lança la mission, dont les objectifs semblent bien s’intégrer dans les stratégies des politiques économiques nationales, comme la promotion des partenariats publics-privés (PPP) en matière d’infrastructures ou encore la politique des zones économiques spéciales.

17Le degré d’adhésion des autorités régionales à ce vaste projet est un des indicateurs de son succès. Si les Etats s’impliquent dans le projet et mettent en place les réformes obligatoires, dont certaines visent à l’approfondissement de la démocratie locale, la mission aura apporté une contribution stratégique à la montée en puissance des grandes villes indiennes comme moteurs de la croissance économique. Or, plusieurs éléments laissent penser que les Etats ont résisté au contenu des réformes. Premièrement, certaines réformes obligatoires ont été repoussées en fonction des Etats (réforme de la taxe foncière au Maharashtra par exemple, réforme de la loi sur le plafonnement des avoirs fonciers en Andhra Pradesh et au Maharashtra). Deuxièmement, les réformes mises en place, comme la création de comités métropolitains, la création de conseils municipaux à l’échelle des arrondissements, sont en réalité des coquilles vides (Nainan et Baud, 2009). Troisièmement, la montée en puissance financière des collectivités locales urbaines, via le transfert à leur échelle de nouvelles taxes, la réforme de la taxe foncière et le passage vers des services urbains moins subventionnés, est très inférieure aux attentes (Mehta et Mehta, 2010). La JNNURM n’est donc pas à la hauteur des attentes en ce qui concerne la capacité du gouvernement central à renforcer le pouvoir des villes.

18Ainsi, la JNNURM, malgré son importance, reste un programme central classique de financement des infrastructures. Les projets soumis pour financement sont nombreux et concernent presque tous les Etats. En particulier, les secteurs dans lesquels les besoins sont les plus importants (eau et assainissement) concentrent l’essentiel des investissements. En novembre 2010, sur 527 projets approuvés pour le module concernant les 65 grandes villes, 151, soit près de 28,6 %, concernent des projets classiques d’augmentation des ressources en eau et cela représente 32,8 % en matière de coût. Ce chiffre atteint 44 % des projets et 71,5 % des financements si l’on y inclut l’assainissement au sens large (assainissement et drainage) (Sivaramakrishnan, 2011 : 41-42). Surtout, la rapidité avec laquelle de nombreux projets furent soumis démontre que la JNNURM a été perçue avant tout comme une manne financière pour des projets déjà prêts. Mehta et Mehta (2010), dans une évaluation récente du programme, soulignent deux tendances relativement préoccupantes : l’influx financier de la JNNURM a réduit le nombre de projets envisagés sous forme de partenariats avec les entreprises privées, ce qui est pour les auteurs un recul en matière d’innovation institutionnelle. Mais, surtout, en ce qui concerne l’accès aux services urbains, ils notent une stagnation des indicateurs, voire une régression, comme l’attestent les chiffres sur le pourcentage de la population raccordée à l’eau (52 % des ménages raccordés à domicile en 1990 contre 49 % en 2008) (idem : 22).

  • 10  35% pour les villes de plus de 4 millions d’habitants, 50% pour les villes de plus d’1 million. Le (...)

19Dans ce contexte, il apparaît que la plupart des États indiens saisissent les opportunités de cofinancement en matière d’infrastructures qu’apporte la JNNURM dans le cadre de réformes de gouvernance plus ou moins avancées selon les États. Alors que la JNNURM avait pour objet d’accélérer des tendances déjà tangibles sur le terrain, cette « mission », si elle a rempli un rôle important de soutien aux financements (le Gouvernement central ne contribuant qu’à une certaine hauteur à ces financements10), n’a pas significativement amélioré la qualité de la gouvernance urbaine.

Le contenu du numéro

20Une fois ce cadre général posé, penchons nous maintenant sur le contenu de ce numéro spécial composé de cinq articles. Avant d’en présenter rapidement le contenu, précisons d’emblée que trois des textes réunis présentent le résultat de travaux menés par de jeunes étudiants qui ont participé à nos deux programmes de recherche et dont la qualité des travaux nous a paru justifier leur publication. Cette décision est motivée par trois raisons principales. Premièrement, pour des raisons historiques, la production scientifique en Inde dans le domaine des sciences sociales s’est longtemps préoccupée du monde rural. Par conséquent, les travaux sur la ville sont relativement peu nombreux même si l’on observe une émergence de la ville comme objet de recherche à part entière. Deuxièmement, si l’on devait en quelques mots caractériser la production sur la ville indienne, on pourrait sommairement la classer en deux groupes : une production de documents, études de cas, rapports par des acteurs impliqués dans la définition, la formulation et la mise en œuvre des politiques (organisations internationales, institutions de recherche dépendant directement du Ministère des Affaires Urbaines...) et une production académique de plus haute tenue théorisant la mutation des villes dans un cadre néolibéral, mais qui s’embarrasse peu de démonstrations empiriques. Enfin, nous espérons modestement contribuer à une plus grande diffusion de travaux relatifs à la ville indienne dans le monde académique français et mettre en évidence l’intérêt croissant que portent les jeunes chercheurs, dans leur processus de formation, aux questions urbaines en Inde. Cela étant dit, résumons en quelques lignes le contenu des cinq articles présentés.

21Dans le premier texte, qui sert de toile de fond aux articles suivants, nous défendons l’idée de l’émergence d’un nouveau rôle pour les grandes villes dans l’économie indienne, mais soulignons à quel point cette émergence relève de la volonté et l’engagement de l’État régional. L’article s’appuie sur les « visions stratégiques » de transformation des villes d’Hyderabad et Mumbai, deux villes sur le devant de la scène en ce qui concerne le développement économique, en vue d’identifier les acteurs et les modalités de cette transformation. L’analyse porte sur relations entre la municipalité et l’État régional dans chaque cas en vue de questionner dans quelle mesure la restructuration économique s’accompagne d’un rééchelonnage des instances décisionnelles.

22L’article suivant s’intéresse à la traduction spatiale des mutations en cours et à l’émergence de nouvelles spatialités liées à l’entrée de l’économie indienne dans l’économie mondiale à partir de l’exemple de Mumbai. Inspiré par les questionnements de la nouvelle géographie économique, et tout particulièrement par les travaux de Scott et al. (2001) sur les villes-régions mondiales (global city régions), Romain Imbach confirme la participation intensive de Mumbai dans un réseau mondial de grandes villes, mais souligne, tout comme l’article précédent, l’absence d’un gouvernement métropolitain puissant, supposé être une caractéristique des villes-régions mondiales. Il étudie deux zones industrielles à Mumbai et met en lumière une certaine continuité, au final, des politiques publiques réorganisant l’espace urbain pour favoriser l’économie urbaine. Néanmoins, l’analyse plus fine des modèles d’accompagnement contrastés des deux zones mitoyennes montre une gouvernance fragmentée, qui reflète un éclatement institutionnel évident sur l’ensemble de l’aire métropolitaine.

23Les deux textes suivants ont en commun de centrer leur attention sur la capacité des communautés locales à se mobiliser, à mettre en œuvre des compétences pour s’assurer de meilleures conditions de vie, qu’il s’agisse de l’accès à l’eau qu’étudient Rémi de Bercegol et Adeline Desfeux ou du logement. La question du logement, comme le souligne Derya Ozel, est intrinsèquement liée aux grands projets d’infrastructures de Mumbai, et en particulier aux projets de transport pour lesquels la Banque Mondiale a imposé un programme de réhabilitation et de relogement car ils vont provoquer le déplacement de milliers de familles. L’auteur, tout en présentant les enjeux institutionnels et sociaux de ce programme, pose un regard sur les logiques habitantes et la capacité ou non à construire une action collective autour de ces évictions. A partir d’enquêtes qualitatives détaillées, elle démontre la grande variété des stratégies des habitants, allant de la soumission à la lutte pour de meilleures conditions de vie, qui reflètent les dotations initiales des communautés en capital social et économique. Enfin, comme les articles précédents, le dernier texte, écrit à quatre mains par R. de Bercegol et A. Desfeux, porte sur un « espace » de recherche a priori étroit mais qui permet aux auteurs de montrer la manière dont un cadre institutionnel flou et des lacunes de l’offre publique en eau produisent des modalités spécifiques d’appropriation de la ressource et de la construction d’un service. Cette construction se fonde sur des modes d’action collective des usagers, dont les auteurs démontrent qu’ils ne sont pas toujours des victimes, mais qu’ils ont une capacité à saisir les opportunités de marchandage offertes par la compétition politique, renforcée par la décentralisation. En ce sens, ils sont des acteurs à part entière des processus de production de nouvelles spatialités en ville.

24Le dernier texte de Marie-Hélène Zérah s’intéresse aussi à la capacité de mobilisation des communautés locales, mais avec une focale sur les associations de résidants dans les quartiers de couches moyennes à Hyderabad, autour de la question de la collecte des déchets. Si le processus de construction d’un acteur collectif permet l’affirmation d’une contre-expertise ancrée localement et capable de réduire la mainmise de la bureaucratie municipale sur les décisions, on voit aussi émerger une capacité de capture des classes moyennes qui est à mettre en regard avec les difficultés et la faible marge de manœuvre des communautés dans les quartiers pauvres, mises à jour dans les deux articles précédents.

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Notes

1  Cette collaboration s’est déroulée au sein de l’unité de recherche « Développement local urbain. Dynamiques et régulations » de l’Institut de Recherche pour le Développement entre 2003 et 2008. Les deux auteurs ont également participé au programme de recherche « Acteurs, politiques et gouvernance urbaines », financé par le CNRS. Ce programme a fait l’objet d’une publication collective : Ruet et Tawa Lama-Rewal (dir.), 2009.

2  Il faut néanmoins rappeler que, même si près de 40% de la population urbaine vit dans des villes de plus d’un million d’habitants (au nombre de 41 en 2007), le réseau des 7935 villes recensées en 20011 est aussi constitué d’un semis de villes petites et moyennes.  

3  Certains éléments de cet article ont été développés dans Kennedy, Zérah 2008.

4  Shaw (1999) montre par une analyse des transferts financiers que les plus grandes villes ont néanmoins bénéficié des financements des programmes centraux et régionaux.

5  Ghosh et Tawa Lama-Rewal (2005) proposent une première analyse des quotas féminins dans les métropoles et de leurs conséquences sur les sujets délibérés au sein des conseils élus.

6  Voir le site web http://jnnurm.nic.in, en particulier la partie consacrée à la définition de la mission.

7  Les villes éligibles rassemblent les 35 agglomérations de plus d’un million d’habitants ainsi que 28 autres villes choisies pour leurs caractéristiques propres (capitales régionales et villes d’importance religieuse, touristique et historique).

8  En 2011, le programme JNNURM comprend donc : (i) UIG (Urban Infrastructure and Governance) ; (ii) BSUP (Basic Services for the Urban Poor) ; (iii) UIDSSMT (Urban Infrastructure Development Scheme for Small and Medium Towns) et (iv) IHSDP (Integrated Housing and Slum Development Programme).

9  En dépit du fait que les affaires urbaines relèvent de la compétence des Etats régionaux, ces derniers ont finalement accordé moins d’importance à ce sujet que le gouvernement central.

10  35% pour les villes de plus de 4 millions d’habitants, 50% pour les villes de plus d’1 million. Le taux de participation du Gouvernement central est plus élevé pour certaines régions (Cachemire, États du Nord-Est).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Loraine Kennedy et Marie-Hélène Zérah, « Présentation », Métropoles [En ligne], 9 | 2011, mis en ligne le 16 novembre 2011, consulté le 27 mars 2017. URL : http://metropoles.revues.org/4421

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Auteurs

Loraine Kennedy

Chargée de recherche
CNRS, Centre d'Etudes de l'Inde et de l'Asie du Sud, EHESS-CNRS, Paris
loraine.kennedy@ehess.fr

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Marie-Hélène Zérah

Chargée de recherche
IRD, détachée auprès du Centre de Sciences Humaines, MAEE-CNRS, New Delhi
marie-helene.zerah@ird.fr

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