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Recensions

Pinson Gilles, Gouverner la ville par projet

2009, Paris, Presse de Sciences Po
David Guéranger

Texte intégral

1L’exercice qui consiste à décrypter les processus sociaux, politiques et économiques qui éclairent les politiques d’aménagement dans une métropole ne manque déjà pas de complexité. Engager ce même exercice en comparant les « projets » de cinq métropoles relève plus encore du tour de force. Il prend l’allure d’une gageure lorsque ces métropoles s’inscrivent dans des contextes institutionnels, politiques, économiques différents. C’est pourtant l’objectif que se fixe non sans courage Gilles Pinson dans l’ouvrage Gouverner la ville par projet, volume de 400 pages d’une écriture dense, issu en grande partie d’une recherche doctorale soutenue en novembre 2002. L’auteur y décortique les quatre « projets urbains » examinés dans sa thèse (Euroméditerranée à Marseille, l’Ile de Nantes, Porto Marghera à Venise, Torino Internazionale à Turin), en leur adjoignant un cas mancunien (la rénovation de plusieurs quartiers centraux). Les éléments tirés de ces terrains accompagnent le lecteur tout au long de l’ouvrage en venant illustrer, le plus souvent sous forme d’encadrés, le raisonnement et les arguments développés par l’auteur soit, en substance, deux thèses parallèles aux allures de plaidoyers. Première thèse, les villes sont devenues des acteurs politiques de premier plan, qu’il s’agisse de leur contribution aux politiques publiques ou à la définition de l’intérêt général. Deuxième thèse, ces villes inventent de nouvelles façons de faire l’action publique, à la fois moins hiérarchiques et moins verticales, orientées vers la production d’une identité et de cadres cognitifs communs. La politique n’a donc pas disparu des villes mais elle s’y déploie sous d’autres formes. Le travail s’inscrit de ce point de vue dans la famille des travaux consacrés aux politiques urbaines et, plus précisément, dans la filiation des auteurs qui se revendiquent de la « gouvernance urbaine » (Le Galès, 1995).

2L’architecture de l’ouvrage épouse les deux thèses énoncées ci-dessus. La première partie, baptisée « Le projet et les politiques urbaines », est consacrée aux politiques d’aménagement des villes et plus exactement aux « projets urbains », formes modernes se substituant au « plan ». L’examen des différents « projets » conduit l’auteur à souligner les dynamiques convergentes de différenciation (chapitre 1), d’anticipation (chapitre 2), de mobilisation (chapitre 3) qui sont autant de façons pour l’action planificatrice de s’adapter aux transformations des systèmes productifs et à la recomposition de l’Etat, aux incertitudes multiples qui entourent désormais l’action, aux stimuli incessants venus de l’extérieur. La seconde partie, « Le projet et la politique en ville », s’intéresse au pouvoir dans les villes européennes et à ses évolutions. Les projets étudiés font alors apparaître plusieurs traits des systèmes politiques urbains : la pluralisation des acteurs qui les composent (chapitre 4), l’influence du leadership politique (chapitre 5), la démobilisation qui affecte certains groupes sociaux marginalisés par les « projets », en particulier les catégories populaires (chapitre 6). Ce dernier constat conduit Gilles Pinson à souligner qu’en fait de pluralisme, celui-ci est limité, « stratifié », et à s’interroger, au terme d’une brève conclusion, sur ses conséquences sociales potentiellement délétères.

3On ne peut être qu’impressionné par l’ambition qui anime l’auteur, soit remettre les villes – plus exactement les grandes villes – au centre de l’analyse du gouvernement des sociétés européennes. Si elle n’est pas complètement nouvelle (Le Galès, 2003), cette thèse a pour elle la clarté et la robustesse et prête volontiers le flanc à la contradiction. Formulée en des termes assez généraux, elle peut aisément alimenter les débats relatifs aux relations Etat / collectivités locales, aux transformations de la sphère des gouvernants ou à l’action publique locale, pour ne prendre que ces exemples. Cette grande portée conduit d’ailleurs l’auteur à emprunter ses références à de nombreux champs disciplinaires, depuis l’économie politique à la géographie en passant par l’aménagement et l’anthropologie, et surtout la sociologie de l’action publique. Sur ce dernier champ en particulier, l’auteur apporte des éclairages originaux sur une littérature et des controverses encore largement anglo-saxonnes. Il n’hésite pas ainsi à discuter quelques travaux canoniques des urban studies (Logan, Molotch, Stone, Stoker, Brenner, entre autres) en développant généreusement les problèmes posés par leur usage dans les contextes français et italien. L’ambition vaut également pour la variété des cas étudiés et des environnements politiques et économiques dans lesquels ils s’inscrivent. Le lecteur intéressé par les villes et par les projets examinés trouvera ainsi des éléments qui, même disséminés un peu partout dans le texte, composent in fine un matériau inédit sur l’histoire et les politiques urbaines, à travers la formulation et la mise en œuvre de quelques projets d’aménagement.

4Cette ambition n’est pas seulement le premier atout de l’ouvrage, elle en est aussi, je trouve, la principale limite. Comment contenir, dans ce format restreint, les longs développements qu’impose une démonstration à la hauteur de la thèse ? Comment apporter, sur chaque étude de cas, les éléments empiriques convaincants et systématiques sur les élites politiques et économiques, les technostructures, l’Etat, les politiques et les économies urbaines, les mobilisations électorales et… leurs transformations depuis 40 ans ? Les sources de deuxième main, somme toute peu nombreuses (sauf dans le cas marseillais), ne répondent qu’en partie à cette question. La perspective disciplinaire et empirique est si vaste qu’elle en devient vertigineuse. Tout aussi vertigineux d’ailleurs est l’exercice qui consiste à rendre compte fidèlement du contenu de l’ouvrage et des problèmes qu’il soulève. Je partirai pour cette raison du premier chapitre, intéressant pour les questions qu’il pose et les enjeux dont il est investi. Il est crucial par ses proportions remarquables (un quart de l’ouvrage qui compte pourtant 6 chapitres) autant que par sa place dans la thèse de l’auteur. En y exposant les processus de différenciation à l’œuvre dans les projets étudiés, Gilles Pinson entend apporter, d’une part, un démenti aux hypothèses néomarxistes plus portées à souligner les convergences modelées par les forces socioéconomiques (Brenner, 2004) et justifier, d’autre part, une posture qui s’en distingue, la sienne. S’il concède en introduction « un lien de cousinage très fort » (p. 22) avec ce type d’analyses, il critique aussi « [leur] vision appauvrie de l’Etat et un certain réductionnisme économique » (p. 24). Quelques passages de ce premier chapitre illustrent certaines de mes interrogations et de mes doutes à la lecture de l’ouvrage.

5Le premier mouvement du chapitre 1, baptisé « Un nouvel environnement pour l’action publique urbaine », brosse le portrait des transformations économiques des villes et de leurs relations avec les Etats à travers le XXe siècle. En résumé, on assiste à partir des années 1970 à la remise en cause des politiques keynésiennes, caractérisées par l’importance du Welfare, le régime d’accumulation national, la redistribution des richesses, et à son remplacement par une économie moins régulée et plus territorialisée. De façon parallèle, l’intervention des Etats sur les villes se fait moins verticale et descendante et laisse plus de place à une action peu hiérarchisée, décentralisée et réticulaire. Gilles Pinson s’appuie ici sur une importante littérature qui emprunte à des disciplines et des pays différents, sa thèse reprenant pour l’essentiel ce que Robert Jessop (1993) nommerait le passage du National Keynesian Welfare State au Post National Schumpeterian Workfare State. Il veut toutefois s’en distinguer en tenant compte de contraintes autres qu’économiques : « les mobilisations politiques locales et les luttes institutionnelles entre villes et Etat ; le constat de certains échecs des politiques du keynésianisme spatial ; l’essoufflement du modèle d’action et de coordination sur lequel étaient fondées ces politiques » (p. 103). On peut s’étonner ici de la vision assez formelle de l’action de l’Etat qui se dégage des analyses, autant dans « l’avant » que dans « l’après » d’ailleurs. Pour les années 1960, les travaux séminaux du CSO ont bien montré l’importance des négociations et des alliances circonstancielles nouées au niveau local au sein du « pouvoir périphérique » (Grémion, 1976), illustrant d’ailleurs la persistance du « compromis républicain » qui prévaut depuis la IIIe République entre Etat et collectivités locales en France (Le Lidec, 2001). Quant à « l’après », l’hypothèse d’un retrait de l’Etat est plus ou moins robuste selon les domaines considérés ; elle doit par exemple être nuancée dans le secteur énergétique (Poupeau, 2004), voire largement invalidée dans celui… de la politique de la ville (Epstein, 2005). Faute de discuter frontalement ces travaux importants pour sa propre thèse, Gilles Pinson livre une image englobante de l’Etat. Ceci n’est pas sans faire penser au tropisme du new localism qui, aux fins de rompre avec les approches stato-centrées des décennies 1960 et 1970, tend à surestimer le degré d’autonomie des sociétés locales et reproduit dès lors certaines de leurs erreurs (voir l’analyse qu’en fait Lovering, 1995).

6Le deuxième mouvement de ce premier chapitre est consacré aux projets et aux changements d’objectifs de l’action publique urbaine qu’ils permettent d’illustrer. Le passage du plan au projet traduit un changement de statut et de conception des villes. Celles-ci ne sont plus des supports indifférenciés des politiques du keynésianisme spatial, focalisées sur certaines ressources génériques (réseaux, infrastructures, équipements publics, logements, etc.). Elles deviennent des acteurs de ces politiques qui entendent dégager et valoriser des ressources singulières, c'est-à-dire « des avantages comparatifs, des lieux dotés de qualités particulières, des externalités rares, des savoir-faire et des spécialisations dans des domaines de pointe » (p. 117). Ce travail de valorisation passe notamment par la production et la diffusion d’une identité propre, ressort de cohésion et de mobilisation de la société urbaine, et s’appuie sur un recours plus systématique aux outils de la communication et du marketing urbain. Les éléments issus des études de cas fournissent des illustrations convaincantes sur l’irruption de ces logiques dans les procédures de planification. L’explication de ces changements l’est un peu moins à mes yeux. Gilles Pinson insiste en effet sur l’inadaptation des modèles d’action hérités du keynésianisme aux transformations sociales (externalisation, réseaux, confiance, etc.), et sur leur incapacité à fournir des institutions capables d’agir. A contrario, le projet s’imposerait parce qu’il constitue une réponse plus adaptée aux transformations globales décrites précédemment. Le raisonnement présente ici les traits du structuro-fonctionnalisme : pourquoi une institution (ici la planification et ses avatars) devrait-elle nécessairement s’ajuster à son environnement ? La réponse de l’auteur emprunte à l’économie politique (p. 106), qui montre les homologies qui se tissent entre les institutions publiques et celles du marché. Elle n’échappe pas toutefois à un tropisme fréquent des travaux fonctionnalistes, celui qui consiste à expliquer la stabilité – plutôt que l’instabilité – des phénomènes observés.

7Le troisième et dernier mouvement revient finalement sur l’idée force de ce premier chapitre, la différenciation. L’auteur la discute avec impartialité, mobilisant les éléments de terrain qui soulignent et l’uniformisation et la différenciation des agendas urbains. Mais les contenus détaillés des différents projets (p. 130-138) apparaissent étonnamment décalés avec la différenciation qu’ils sont censés illustrer ; on y voit plutôt un ensemble de préoccupations récurrentes pour le divertissement (aquarium à Marseille, parc récréatif à Nantes, Disney à Venise, JO et Jeux du Commonwealth à Manchester), la culture (MUCEM à Marseille, festivals nantais, musée égyptien à Turin, Lowry Museum à Manchester) ou l’économie tertiaire (tourisme à Marseille, biotechnologies et TIC à Nantes, commerce à Venise, création et « knowledge economy » à Manchester), autant d’éléments dans lesquels l’auteur reconnaît d’ailleurs les « figures imposées » du projet urbain (p. 147-150). Qu’à cela ne tienne, la différenciation résiderait in fine dans des « intérêts généraux » singuliers (p. 151-152), référés eux-mêmes à des « identités productives » valorisant les ressources spécifiques des villes (par opposition aux ressources génériques). L’auteur reste ici elliptique et sur la conceptualisation de cet « intérêt général », et sur l’illustration de ces « identités productives ». Les deux pages qui leur sont consacrées en toute fin de chapitre apparaissent finalement bien maigres (et peu convaincantes) au regard de leur rôle pivot à l’échelle du chapitre et, par contrecoup, de l’ouvrage tout entier.

8Cette idée de différenciation ouvre d’ailleurs une discussion qui permet de débattre la thèse et la posture de l’auteur. La différenciation est actée du fait que les « projets » actualisent tous des « identités productives » différentes. D’où la question suivante : si tous les cas illustrent l’actualisation de ces « identités productives », doit-on y voir une uniformisation ou une différenciation ? La réponse à cette question dépend sûrement de la focale retenue. A l’échelle des documents proprement dits, on voit certes apparaître des différences dans les ressources valorisées, activités portuaires ici (Nantes, Venise), industrielles là (Turin). Mais à une échelle plus vaste, celle des transformations socioéconomiques qui affectent la planification sur les quarante dernières années, on peut déceler l’influence convergente des acteurs économiques – certains d’entre eux en tout cas – qui réussissent à conformer « l’identité productive » aux intérêts qui sont les leurs. Dans ce dernier cas, la « différenciation » dont il est question ici ne donnerait pas nécessairement tort aux analyses néomarxiste. La clé de la discussion réside en définitive dans la focale retenue, et fait apparaître en creux les partis pris de l’auteur.

9Le lecteur épris d’une analyse fine et sociologisée des processus de planification étudiés, attentive aux porteurs des projets concernés, aux intérêts qu’ils défendent, aux conflits qui les traversent, restera sûrement en grande partie sur sa faim. Il reprochera à l’ouvrage un manque de profondeur sociologique et une tendance récurrente à hypostasier les institutions qu’il étudie : le « projet », la « ville », la « société urbaine » ou le « leader » sont le plus souvent figurés comme des acteurs collectifs dont les logiques d’action sont, sinon homogènes, à tout le moins relativement convergentes. L’analyse passe ainsi sous silence les objectifs concurrents des acteurs économiques, les conflits entre communes agglomérées, les rivalités au sein des appareils techniques ou des entreprises politiques. Disons-le plus clairement : l’auteur ne nie pas l’existence de ces clivages, il leur consacre même plusieurs développements, mais il les intègre peu dans l’analyse. Par exemple, Gilles Pinson indique ici que le « projet » est dans les années 1970 une invention des urbanistes et architectes visant à contester l’urbanisme fonctionnaliste et technocratique (p. 139), là qu’il leur fournit l’occasion de prendre leur revanche contre les ingénieurs et les juristes (p. 142). Ces idées esquissent une hypothèse stimulante plaçant le projet au cœur d’une rivalité entre professions et compétences concurrentes. Cette hypothèse n’est pas la sienne.

10Le fil explicatif central de la thèse réside plutôt dans les transformations des représentations collectives et des systèmes de valeurs. Il en va ainsi du passage du plan au projet : « La thèse que nous voudrions défendre ici est que les conditions sociales, économiques, politiques, politiques mais aussi culturelles qui rendaient possible et efficace l’action des Etats centraux pour organiser, orienter et répartir spatialement le développement économique dans la période fordiste ne sont plus réunies dans les sociétés occidentales contemporaines postfordistes, et ce pour des raisons qui tiennent certes aux formes qu’a pris le développement économique mais aussi pour des raisons d’ordre cognitif et culturel » (p. 105). Il en va de même des pratiques d’anticipation et du renouveau de la planification stratégique : « Si l’on assiste à une telle évolution des rationalités à l’œuvre dans les politiques d’urbanisme et de conception, c’est que les concepteurs de ces politiques semblent être aujourd'hui confrontés à une série d’incertitudes qui ne pesaient pas du même poids dans les années 1960. C’est la conscience partagée de ces incertitudes qui a redonné une seconde vie aux pratiques de planification » (p. 163-164). Et pour les ressorts de la mobilisation encore : « Les projets sont [ainsi] des processus visant à développer les liens horizontaux entre les groupes et les institutions qui composent la ville, à développer de la confiance, une propension à se reconnaître réciproquement et à identifier des intérêts communs » (p. 204). « Culture » et « identité » communes, « conscience partagée », enjeux de « connaissance » et de « reconnaissance » mutuelle, composent ici un ensemble de causalités qui découlent d’une approche cognitiviste.

11Ce parti pris analytique, à la fois mésosociologique et cognitiviste, n’est évidemment pas problématique en tant que tel. Ce qui l’est un peu plus en revanche, c’est qu’il reste largement implicite, comme en témoignent les silences qui entourent les aspects méthodologiques. Le lecteur ne trouvera aucun détail sur le matériau collecté et les méthodes d’enquête. Cette absence est d’autant plus regrettable que les terrains sont nombreux, imposants, contrastés et posent la question certes formelle mais néanmoins cruciale de la comparabilité des cas. Le « projet » renvoie tour à tour à de vastes opérations de requalifications urbaines portant sur un territoire (Marseille, Venise, Nantes), à un document de planification stratégique (Turin), ou encore à un ensemble d’opérations de régénération disséminées dans le centre ville (Manchester). Pour illustrer cette critique des méthodes d’enquête, le cas marseillais est le plus emblématique tant il semble s’ingénier à fournir des contre-exemples. Sur le retrait avéré de l’Etat et la conversion du capitalisme local au tournant postfordiste, d’autres travaux sur Euromed (Dubois, Olive, 2004) soulignent au contraire l’ubiquité des services de l’Etat qui impulsent, financent, coordonnent et contraignent des acteurs privés dont le soutien, notamment pour la réhabilitation de la rue de la République, se montre particulièrement défaillant. L’étude monographique de cette même rue de la République montre d’ailleurs les conflits nés du décalage entre vagues de peuplements et d’immigration, bien loin d’une hypothétique identité commune (Fournier, Mazzella, 2004). Enfin, la professionnalisation politique et l’ajustement de l’offre politique aux classes moyennes bute, dans le cas marseillais, sur les permanences et recompositions des pratiques clientélaires (Mattina, 2004).Comment conférer à ce cas, dès lors, un statut équivalent aux autres ? Cette question ne trouve pas de réponse et les études de cas sont mobilisées à chaque étape de la démonstration, le plus souvent en encadré, pour illustrer le point de vue de l’auteur. Outre qu’il rend la lecture parfois malaisée en coupant le fil du raisonnement, ce parti pris laisse peu de place à des analyses contrefactuelles ou des interprétations moins conformes au fil de l’ouvrage. Plus qu’un choix délibéré d’ailleurs, je verrais dans ce mode d’exposition (et de démonstration) une conséquence mécanique du nombre et de la variété des terrains. On ne peut que regretter, néanmoins, l’absence de discussion des études de cas qui, à certains moments, semblent condamnées à confirmer la thèse de l’auteur.

12Le silence pèse aussi sur le traitement des matériaux, leur objectivation et leur analyse. J’ai été frappé, à plusieurs reprises, par la difficulté à identifier le locuteur de certains propos. Ainsi, lisant que les logiques délibératives du projet sont incompatibles avec les règles de fonctionnement des assemblées municipales (p. 375), je me suis demandé qui parle. Est-ce l’auteur qui voit dans le vote autant de « points d’irréversibilité » ? Mais alors comment en faire la démonstration ? S’agit-il au contraire des décideurs qui trouvent dans ces arguments fonctionnels une justification aux arrangements à huis clos qu’ils peuvent nouer hors des organes de la démocratie représentative ? Le doute n’en est que plus grand lorsque les propos se font normatifs, stigmatisant ici les « ravages » des politiques antérieures (p. 103), ailleurs leur « étouffement des potentialités individuelles » (p. 108), là encore la « morgue planificatrice et prévisionniste » (p. 156). Ce qui est troublant, dans ces cas comme dans d’autres, c’est que l’analyse produit une image des « villes » ou du « projet » largement conforme à celle que les acteurs entendent eux-mêmes en donner. La « nouveauté » du projet lui permet de se distinguer à peu de frais des pratiques antérieures forcément « archaïques », et s’ajuste aux formes aujourd'hui consacrées d’une action « concertée », « négociée », « partenariale ». Pourtant, un « projet architectural », un « projet de transport » ou un « projet d’aménagement » semblent plonger dans une histoire plus ancienne. Le trouble est ici renforcé par l’absence de discussions méthodologiques. Prenons un dernier exemple. Gilles Pinson explique le renouvellement des agendas urbains par leur ajustement aux demandes des classes moyennes salariées, plus portées vers l’offre culturelle, l’environnement, le cadre de vie (p. 266-274). Comment en apporter la démonstration sans poser, a minima, un cadre analytique (qualitatif et / ou quantitatif) clair ?

13Tel pourrait être, finalement, le point nodal de ma lecture : l’auteur pose une thèse claire et audacieuse, mais il nous livre finalement trop peu de moyens pour la défendre et la mettre en débat. Selon la perspective adoptée, on pourra y voir une limite à son ambition scientifique ou, conformément à l’esprit qui l’anime d’ailleurs, la promesse de débats à venir. La fin de l’ouvrage par exemple, lorsque l’auteur souligne le divorce consommé entre les logiques de projet et les instances traditionnelles de la démocratie représentative, livre à mes yeux les pages les plus intéressantes, celle où la perspective se fait plus critique, l’écriture plus vive et plus claire. Il y a là matière à des controverses stimulantes sur les phénomènes de clôture de l’espace politique, dont l’enjeu réside au moins autant dans les conclusions (que je rejoindrais très largement d’ailleurs) que dans les manières d’y parvenir.

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Bibliographie

Références citées

Brenner N. (2004), New State Spaces: Urban Governance And The Rescaling Of Statehood, Oxford: Oxford University Press.

Epstein R. (2005), « Gouverner à distance », Esprit, 319.

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promoteurs et propriétaires dans une ville en crise », Annales de la Recherche urbaine, 97.

Fournier P., Mazzella S. (2004), Marseille, entre ville et ports. Les destins de la rue de la

République, Paris, La Découverte.

Grémion P. (1976), Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris : Seuil.

Jessop R. (1993), “Towards a Schumpeterian Worfare State ? Preliminary Remarks on Post-Fordist Political Economy”, Studies in Political Economy, 40.

Le Galès P. (1995), « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue française de science politique, 45, 1.

Le Galès P. (2003), Le Retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, Paris : Presses de Science Po.

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Lovering, J. (1995), « Creating discourses rather than jobs : The crisis in the cities and the transition fantasies of intellectuals and policy makers », Healy P. Davoudi S. Graham S. et Madani-Pour A. (dir.), Managing Cities : The New Urban Context, Londres : John Wiley.

Mattina C. (2004), « Mutations des ressources clientélaires et construction des notabilités politiques à Marseille (1970-1990) », Politix, 67.

Poupeau F.-M. (2004), Le service public à la française face aux pouvoirs locaux. Les métamorphoses de l’Etat jacobin, Paris : CNRS Editions.

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Pour citer cet article

Référence électronique

David Guéranger, « Pinson Gilles, Gouverner la ville par projet », Métropoles [En ligne], 8 | 2010, mis en ligne le 01 décembre 2010, consulté le 29 mars 2017. URL : http://metropoles.revues.org/4410

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