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La gouvernance des villes françaises

Du schéma centre-périphérie aux régimes urbains
Gilles Pinson

Résumés

Cet article défend l’idée selon laquelle il n’est plus satisfaisant d’étudier les formes du gouvernement des villes françaises au travers du seul cadre d’analyse des rapports centre-périphérie. La dévolution de compétences aux gouvernements urbains, les transformations du capitalisme et des politiques des États ont fait des villes françaises non plus uniquement des espaces de mise en œuvre des politiques publiques mais des acteurs de l’élaboration de ces politiques et des visions stratégiques qui les inspirent. Les relations « horizontales » qui associent les acteurs urbains peuvent être considérées comme la première explication des formes que prend l’action publique urbaine. Dès lors, il est légitime d’appréhender désormais la gouvernance et les politiques urbaines en France au travers d’outils théoriques qui accordent un rôle de premier plan aux interactions entre acteurs et groupes urbains et aux conflits et logiques de coalition dans lesquels ils sont impliqués. Parmi ces outils théoriques, l’approche en termes de régimes urbains semble particulièrement prometteuse.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  Je tiens à remercier Christian Lefèvre et Rémi Dormois pour les remarques et commentaires qu’ils o (...)

1Cet article défend l’idée selon laquelle il n’est plus satisfaisant aujourd’hui d’étudier les formes du gouvernement des villes françaises au travers du seul cadre d’analyse des rapports centre-périphérie1. Cette approche, restée longtemps dominante en France, considère que les relations « verticales » entre les administrations centrales et déconcentrées de l’État, d’une part, et les acteurs politiques et administratifs locaux, d’autre part, sont les données les plus importantes à prendre en compte afin de comprendre les modalités de gouvernement des espaces locaux. Elle attribue, par ailleurs, une importance déterminante aux actions de régulation et de production de politiques publiques menées par les représentants de l’État et tend parallèlement à négliger les dynamiques « horizontales » de mobilisation, d’alliance et de conflit impliquant les acteurs locaux. Cette approche est intimement liée à l’histoire de la construction des États territoriaux en Europe, caractérisée par l’extension progressive du contrôle de centres sur des périphéries rebelles (Tilly, Blockmans, 1994). Les enjeux de contrôle militaire et politique de ces périphéries ont été pendant longtemps prépondérants et ont justifié à la fois des arrangements institutionnels visant à limiter les pouvoirs et compétences des gouvernements locaux et des schémas interprétatifs faisant la part belle aux représentants des États centraux.

2L’évolution récente des rapports entre État et gouvernements locaux, des modalités de production de l’action publique urbaine, mais aussi les transformations du capitalisme ou encore les évolutions des sociétés urbaines nécessitent à mon sens de modifier le regard porté sur les villes et leurs formes de gouvernement. La dévolution de compétences toujours plus nombreuses aux institutions du gouvernement urbain, la mise en concurrence des villes par le capitalisme globalisé et des politiques d’État plus soucieuses de compétitivité que de redistribution ont fait des villes françaises non plus uniquement des espaces de mise en œuvre des politiques publiques mais des acteurs de l’élaboration de ces politiques et des visions stratégiques qui les inspirent. Les acteurs proprement locaux (élus, fonctionnaires, acteurs économiques, mouvements sociaux et associations, etc.) ne sont plus dans une position subalterne dans la production des politiques urbaines. Les relations « horizontales » entre ces acteurs peuvent être désormais considérées comme la première explication des formes que prend l’action publique urbaine. Dès lors, il me semble légitime d’appréhender désormais la et les politiques urbaines en France au travers d’outils théoriques qui, justement, accordent un rôle de premier plan aux interactions horizontales entre acteurs, groupes et organisations urbains, aux conflits, alliances et logiques de coalition dans lesquels ils sont impliqués. Parmi ces outils théoriques, l’approche en termes de « régimes urbains » développée aux États-Unis par Clarence Stone (1989 ; cf. aussi Orr, Johnson, 2008) et ses suiveurs me semble tout particulièrement féconde. Cette approche a l’avantage d’intégrer des préoccupations d’économie politique et donc de prendre en compte le caractère structurant du cadre capitaliste, tout en restant attentive aux logiques politiques et sociales qui donnent forme à la politique et aux politiques urbaines, sans surestimer pour autant le rôle des influences d’échelons supérieurs.

3Dans cet article, je reviendrai dans un premier temps sur les approches théoriques qui ont dominé les travaux de sciences sociales sur le gouvernement des villes et sur la réalité empirique dans laquelle ces représentations s’enracinent. Je tenterai de montrer que ces approches ont laissé de fortes traces dans la production scientifique actuelle alors même que le substrat empirique qui les a vues naître s’est largement modifié. Dans une seconde partie, je verrai comment les transformations intervenues avant et après les lois de décentralisation de 1982 ont finalement permis de voir émerger des alternatives à des approches de l’urbain centrées sur les rapports centre-périphérie. Ces approches, comme celle de la gouvernance, ont notamment permis de réévaluer le rôle des acteurs urbains dans le gouvernement des villes. Dans cette partie, je plaiderai pour une prolongation de ces travaux par une application du programme de recherche et de la théorie des régimes urbains.

Les longs adieux au «système politico-administratif local »

4La notion de « système politico-administratif local » fait partie des cadres théoriques qui ont longtemps dominé l’approche de la politique locale en France. Développée par les chercheurs du Centre de Sociologie des Organisations de Michel Crozier, cette notion renvoie à une approche qui n’appréhende la vie politique locale, les politiques urbaines et les acteurs locaux qu’au travers à la fois de leurs rapports de dépendance et de soumission à l’égard des acteurs étatiques et du cadre national et des tentatives de contournement des règles imposées par le centre. Ce type d’approche a profondément marqué l’approche française des villes et des politiques urbaines.

L’érosion des autonomies locales

5Cette approche privilégiant le rapport de dépendance du « local » au « stato-national » s’enracine dans une réalité empirique et historique qui a vu l’érosion continue des autonomies locales, et notamment celle des villes, à mesure que s’affirmait un pouvoir central, d’abord royal, puis impérial, puis enfin républicain. S’il a été sans doute moins fort qu’en Europe médiane (Italie, Allemagne rhénane, Flandres), le mouvement communal n’en a pas moins touché la France. Dans l’ « intermède historique » (Weber, 1982) qui sépare l’effondrement de l’empire romain et l’échec des tentatives carolingiennes de refonder un occident chrétien unifié d’une part, et l’émergence des États nationaux au XIVe siècle, d’autre part, certaines villes françaises s’affranchissent du joug féodal et du pouvoir des évêques et obtiennent de la royauté franchises et privilèges (Chédeville et al., 1980). Un pouvoir urbain consulaire assez proche du modèle de la Cité-État se constitue notamment dans les zones méridionales de l’actuelle France. Toutefois, ce mouvement communal n’est pas suffisamment robuste pour contrer l’influence de la noblesse rurale et l’émergence précoce d’un pouvoir royal centralisé qui, à partir du XVIe siècle, rogne progressivement les privilèges des villes et substitue au pouvoir consulaire le pouvoir des représentants du roi. L’absolutisme royal mettra ensuite un terme définitif à cet intermède historique.

6La période révolutionnaire puis l’épisode impérial ne sont guère plus favorables aux pouvoirs urbains et accentuent même le processus de centralisation. La révolution crée les communes en reprenant le découpage des paroisses de l’Église catholique, posant les bases du sempiternel problème de l’extrême fragmentation communale (41 000 à la Révolution, encore 35 568 aujourd’hui). Dans sa logique rationaliste, elle dote toutes les communes d’un même statut, qu’elles soient urbaines ou rurales. Par contre, le pouvoir urbain associé au pouvoir des corporations marchandes, et donc aux corps intermédiaires, n’est pas réinstauré. L’essentiel du pouvoir administratif revient aux préfets, mis en place à partir de 1800. Ni l’Empire ni les monarchies restaurées du XIXe siècle ne contrediront cette tendance centralisatrice. À l’inverse, le XIXe siècle, même si les élections municipales suspendues en 1797 sont réinstaurées dans les années 1830 sous la Restauration, est caractérisé d’une part par le renforcement de l’État et de ses infrastructures militaires et civiles et, d’autre part, par l’unification de l’espace public national grâce au développement de la presse et du parlementarisme, toutes choses qui ne sont guère favorables au regain d’un pouvoir urbain.

7Il faut attendre la stabilisation du régime républicain à partir de 1875 pour voir s’ouvrir une nouvelle fenêtre historique plus favorable à la réémergence des pouvoirs urbains. Les fondateurs du nouveau régime entendent réduire les pouvoirs de l’appareil d’État central compromis par sa participation au régime impérial et, pour ce faire, privilégient une construction de la République « par le bas » et, notamment, à partir des communes. S’ouvre alors une ère que certains ont qualifié de « temps des mairies » (Politix, 2001). Les communes obtiennent les coudées franches pour innover en matière de politiques publiques. L’époque voit les villes – et non pas l’État central – inventer la planification urbaine (Gaudin, 1985) et les ébauches de l’État-providence. Cette capacité d’innovation s’exerce aussi, dans les premières décennies du XXe siècle, dans le domaine de l’action économique, notamment dans les communes dirigées par les socialistes expérimentant un « socialisme municipal » à la française.

8Là encore, cet élan d’émancipation des pouvoirs urbains est rapidement brisé par les censures du Conseil d’État et le retour en force de l’appareil d’État dans l’entre-deux guerres. Ce mouvement de recentralisation est d’ailleurs confirmé par le Régime de Vichy qui « nationalise » la planification urbaine et fait de l’État central un acteur clé des politiques d’urbanisme et de construction. Mais c’est véritablement avec la 4e République (1946-1958) et plus encore avec la 5e République (1958-…) que le processus de centralisation et de réduction des marges de manœuvre des pouvoirs atteint un summum. Au lendemain de la guerre, un consensus se fait jour parmi les élites autour d’un État social, planificateur et interventionniste puissant chargé du redressement matériel du pays. La 4e République en pose les fondements avec les nationalisations, la création de la Sécurité Sociale, du Commissariat général au Plan ou encore de l’ÉNA. La 5e République gaullienne le renforce en systématisant la mainmise de la haute fonction publique d’État sur une gamme de plus en plus vaste de secteurs d’activités sociales et économiques (Jobert & Muller, 1987 ; François, 2008). Cet État dirigiste, sorte de « revival » du colbertisme, s’empare également des enjeux urbains et régionaux et met en œuvre ce que Martin (1989) a qualifié de politiques du « keynésianisme spatial ». Parmi les aspects principaux de ces politiques, on peut citer la création de la Délégation Interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR) en 1963 qui conduit des projets de décentralisations industrielles et administratives, limite la croissance de la région parisienne et œuvre au renforcement des grandes villes de province. On peut aussi mentionner la prise en charge totale par l’État et ses administrations centrales et déconcentrées des politiques de logement et d’équipement des villes.

9La montée en puissance graduelle d’un État interventionniste et planificateur s’accompagne de la stabilisation d’un système de pouvoir spécifique associant acteurs étatiques et acteurs locaux que les sociologues du CSO ont baptisé le « système politico-administratif local » (SPAL) (Worms, 1966 ; Grémion, 1976). Ce système se caractérise avant tout par son asymétrie due aux fortes inégalités de ressources entre des représentants de l’État richement pourvus en ressources financières, techniques et en légitimité à agir, d’une part, et d’autre part, des élus et fonctionnaires locaux qui ont été progressivement pourvus de ces ressources à mesure que l’intervention de l’État se développait. Celle-ci a, en effet, privé les acteurs locaux de leur capacité d’initiative et d’innovation en matière de politiques publiques. Leur rôle se réduit au maintien d’un consensus local et à l’intermédiation entre la société locale et les administrations d’État. Même si les « grands élus locaux » cumulant mandats locaux et nationaux sont en mesure d’obtenir des ajustements à la marge des politiques d’État, même si les associations d’élus locaux, et notamment l’Association des Maires de France (AMF) permet à ces derniers de peser sur la législation relative aux collectivités locales (Le Lidec, 2001), même si grâce à leur présence au Parlement – et notamment au Sénat –, les élus locaux sont capables de bloquer les tentatives de réforme du système institutionnel local, ce sont globalement les services de l’État qui ont désormais la haute main sur les affaires urbaines. Les élites technocratiques du régime gaullien voient alors dans les élus locaux avant tout des forces de résistance au changement et à la modernisation et dans les préfets des acteurs relayant les intérêts archaïques des notables. D’où l’idée de promouvoir le niveau régional comme nouvelle échelle d’action pour l’État et de créer des agences puissantes comme la DATAR, capables de surmonter l’obstruction des notables.

10Bien entendu, ces évolutions ne font rien pour revaloriser le statut du « local » dans les travaux de sciences sociales. En dehors, des travaux de sociologie des organisations, les travaux de sociologie politique (Lagroye, 1973) montrent alors des élus locaux plus occupés à consolider des fiefs électoraux et à mobiliser le consensus autour des politiques d’État au sein de la société locale qu’à innover ou élaborer des projets pour leur territoire. La sociologie urbaine française des années 1960 et 1970, lorsqu’elle n’est pas totalement insensible à la dimension politique, donne à voir des acteurs politiques et administratifs locaux totalement marginalisés par un pouvoir central réorganisant de fond en comble les espaces urbains au profit des grands groupes industriels nationaux (Castells, Godard, 1974).

Décentralisation et survie des modèles analytiques

11Paradoxalement, les lois de décentralisation de 1982 et 1983 qui bousculent fortement l’architecture institutionnelle du pays et les relations centre-périphérie ne vont pas fondamentalement transformer le regard porté par les sciences sociales sur la politique locale ou urbaine. Votées dans les premiers temps du premier mandat présidentiel du socialiste François Mitterrand (1981-1988), ces lois sont pourtant porteuses de changements significatifs : elles mettent un terme à la tutelle préfectorale sur les actes des collectivités locales en remplaçant le contrôle d’opportunité par un contrôle strictement juridique de la conformité des actes ; elles transfèrent des compétences stratégiques des services de l’État aux collectivités locales ; elles assouplissent les règles de recrutement du personnel et d’accès au crédit, etc. Toutefois, il convient de ne pas accorder plus d’importance à la rupture de la Décentralisation qu’elle n’en a en réalité. La loi n’a souvent fait que valider juridiquement une évolution entamée vers la fin des années 1960 qui a vu certaines collectivités locales renforcer progressivement leur capacité à produire des politiques publiques. Ce que Lorrain (1989, 1991) a qualifié de « changement silencieux » a avant tout concerné les grandes villes qui, avant même la décentralisation, constituent une capacité autonome d’innovation et d’action dans des secteurs peu investis par les services de l’État : transports collectifs, développement économique, réhabilitation de l’habitat insalubre, culture, action sociale, etc.

12Pourtant, les constats de Lorrain sont restés relativement isolés dans la littérature française sur le local qui reste alors obnubilée par la figure du « notable », élu local archaïque et omnipotent monopolisant les relations avec le centre. Dans les années qui suivent la réforme, un certain nombre de travaux dressent un constat sévère sur les effets de la décentralisation (Rondin, 1986 ; Mény, 1987, 1992 ; Mabileau, 1991) : plutôt qu’une démocratisation des espaces politiques locaux et un regain d’innovation en matière de politiques locales, la décentralisation a promu le pouvoir des seuls « notables » (maires, présidents de conseils généraux et régionaux) recyclant les mêmes logiques d’action qui étaient déjà les leurs avant la décentralisation et qui consistent à privilégier le courtage au centre plutôt que la mobilisation des forces constituant les sociétés locales. Ainsi, les multiples défis que la décentralisation aurait dû relever ne l’ont pas été. La fragmentation territoriale, le caractère peu démocratique des systèmes de décision et la faible mobilisation des ressources locales dans la fabrique des politiques publiques demeurent, selon les critiques de la décentralisation, des traits saillants des systèmes politiques locaux.

13Si ce type d’analyse est le reflet d’une réalité empirique, caractérisée notamment par le poids des exécutifs dans les institutions locales, il est aussi le produit d’un certain type de regard sur le local et l’urbain qui perdure encore aujourd’hui et qui consiste à se focaliser sur les élus et les institutions et à systématiquement minimiser le caractère polycentrique et pluraliste des sociétés urbaines. Non seulement « l’emprise de l’État freine le décentrement du regard » comme l’indique Cadiou (2009, p. 35 ; cf. aussi Briquet, Sawicki, 1989), mais même lorsque le pouvoir local et les logiques du gouvernement local sont pris en compte et pris au sérieux en tant qu’objets d’analyse, la majorité des travaux français de science politique sur le local accordent systématiquement un rôle privilégié et central aux élus, aux institutions politiques, aux logiques de la compétition politique et de la construction du fief. C’est tout particulièrement le cas des travaux conduits dans les années 1980 et 1990 dans le sillage de l’enquête de Lagroye (1973) sur Jacques Chaban-Delmas, maire de Bordeaux de 1947 à 1995. Il faut reconnaître à ces travaux (Petaux, 1982 ; Garraud, 1989) l’immense mérite d’avoir mis au jour les conditions d’exercice du métier d’élu local et notamment les logiques de la construction de l’« éligibilité » (Abélès, 1989), de la mobilisation des soutiens, de la construction du fief. Ils ont permis de donner à voir les espaces locaux comme des espaces proprement politiques. On peut néanmoins leur faire deux reproches. D’abord le regard qu’ils portent sur les espaces politiques locaux est centré sur les élus et sur le volet « politics » de leurs activités. Les enjeux de légitimité, de construction et de contrôle du fief et d’élimination des concurrences politiques y sont omniprésents. À l’inverse, à quelques exceptions près (Fontaine, Le Bart, 1994), les enjeux de gestion, de construction de projets de territoires et d’activation et de coordination de politiques publiques y sont souvent obérés. Cette focalisation sur les enjeux, espaces et pratiques de compétition électorale tend ainsi à invisibiliser les sociétés urbaines, la matérialité de la ville et l’ensemble de problèmes qu’elle peut poser aux acteurs politiques urbains. Au final, malgré l’orientation résolument sociologique de ces travaux, les sociétés locales n’y gagnent pas tellement en épaisseur par rapport aux travaux précédents. Elles sont réduites à un vivier de ressources dans lequel les élus puisent pour faire face à la compétition territoriale. Ensuite, ces travaux perpétuent une manière très française de noyer l’urbain et ses potentielles spécificités dans la catégorie générique du « local ». Cette indifférenciation des espaces locaux est là encore indicatrice d’une difficulté des sciences sociales du local en France à reconnaître les espaces et sociétés urbains comme des réalités posant des problèmes spécifiques aux pouvoirs politiques.

14Cette difficulté de la science politique française à appréhender les villes comme des espaces politiques potentiellement spécifiques tranche avec la constitution précoce de la ville, de la et des politique(s) urbaine(s) comme objets spécifiques dans le champ des sciences sociales nord-américaines. Là-bas, les modalités différentes de construction de l’État, la constitution rapide des villes en espaces politiques « à part » (idéologie anti-urbaine de la majorité WASP, forte présence des minorités ethniques, mise en place des machines politiques urbaines, etc.) ont conduit les chercheurs à porter davantage attention aux spécificités de la vie politique en ville. L’accent est également mis sur les modalités spécifiques d’élaboration et de mise en œuvre des politiques urbaines dans un contexte marqué par les clivages raciaux, le poids des grandes entreprises et des logiques de la rentre foncière ou encore l’exode des classes moyennes blanches vers les périphéries et le sécessionnisme des enclaves privilégiées. Même si cette manière de postuler une spécificité de la et des politique(s) urbaine(s) a pu conduire à un certain isolement de la communauté des urban politics au sein de la science politique nord-américaine (Sapotichne et al., 2007), elle a néanmoins eu le mérite de replacer les sociétés urbaines et leur caractéristiques spécifiques au centre des travaux sur la politique urbaine.

Gouvernance et régimes urbains

15Les années 1990 et 2000 ont été le cadre d’une évolution des formes de gouvernement des villes et de production des politiques urbaines, d’une part, et d’une évolution du regard porté par les sciences sociales sur ces objets, d’autre part. La manifestation la plus nette de ce changement de regard est la diffusion d’une approche en termes de gouvernance urbaine. Aujourd’hui, à mon sens, l’évolution des formes de gouvernance des villes françaises justifie de franchir un nouveau pas théorique et d’envisager ces villes comme des espaces gouvernés par des régimes.

Du SPAL à la gouvernance urbaine

16Le « Système politico-administratif local » a vécu ! Le regard que les sciences sociales portent sur les espaces politiques locaux doit changer en conséquence. Si un certain nombre de traits significatifs de ce « système » demeure – notamment la fragmentation communale, le rôle dominant des exécutifs –, les espaces politiques locaux ont bien changé sur bien d’autres aspects.

17Le premier de ces changements a trait à l’élargissement des compétences des gouvernements locaux et au renforcement, qui a surtout concerné les plus grandes villes, de leurs capacités techniques et politiques à concevoir et mettre en œuvre des politiques publiques. Les lois de décentralisation ont certes procédé à une répartition des compétences entre niveaux de collectivités territoriales mais elles ont laissé inchangé un principe de « compétence générale » en vigueur depuis la fin du XIXe siècle et qui permet, dans les faits, à chaque niveau d’intervenir dans une très grande variété de secteurs. Les grandes villes ont ainsi pu développer leur intervention dans des domaines tels que le développement économique, l’aide sociale, le logement, la culture mais également dans des domaines moins attendus comme les relations internationales, la sécurité ou encore la construction et l’entretien d’équipements universitaires ou judiciaires. Si, dans les années qui ont suivi la décentralisation, ces innovations ont souvent été le fait de maires entrepreneurs, voire aventuriers, agissant parfois aux marges de la légalité et ayant été pour certains rattrapés par la Justice, par la suite, des secteurs d’action publique se sont structurés grâce à l’arrivée dans les bureaucraties urbaines de professionnels mieux formés, grâce également à la constitution de réseaux professionnels permettant la circulation à l’échelle nationale de l’expertise sur les politiques urbaines, grâce également au raffinement des mécanismes de contrôle financier internes et externes. Ce renforcement de la capacité d’action des collectivités, et notamment des plus grandes villes, fait qu’aujourd’hui, les gouvernements locaux et régionaux assurent plus de 70% de la dépense publique d’investissement.

18Le deuxième élément majeur de changement est la montée en puissance des institutions de coopération intercommunale, notamment en milieu urbain. En effet, depuis les lois de décentralisation, les communes se sont regroupées au sein de ces institutions leur permettant de gérer en commun un certain nombre de services en réseaux (transports, collecte et traitement des ordures, eau et assainissement) et d’exercer à une échelle plus large un certain nombre de compétences stratégiques (planification urbaine, développement économique, logement, etc.), le tout sans véritablement remettre en cause la légitimité de l’espace communal comme unité de base de la démocratie locale (Baraize, Négrier, 2001 ; Desage 2005). Ainsi la France a-t-elle suivi la tendance générale à privilégier les formules de gouvernance métropolitaine dites du « néo-régionalisme » (Lefèvre, 1998 ; Savitch, Vogel, 2009), autrement dit des solutions de compromis entre la concurrence généralisée entre communes préconisée par les tenants du public choice et les formules du gouvernement métropolitain élu au premier degré et récupérant l’essentiel des compétences et des ressources des communes. Le fonctionnement politique effectif des communautés urbaines et des communautés d’agglomération qui président au devenir des plus grandes villes françaises à l’exception de Paris est de type intergouvernemental et donne de fait une place éminente aux maires de chaque commune dans la négociation des politiques intercommunales. L’État a joué un rôle essentiel dans l’accélération du processus de regroupement intercommunal en jouant des incitations financières et de la menace de sanction. Toutefois, il ne faut pas négliger le rôle dans ce processus des habitudes de travail en commun acquises au préalable dans le cadre de formules plus souples de coopération intercommunale ainsi que l’effet socialisateur des dispositifs de planification et de prospective qui ont conduit les élus à incorporer la nécessité de la coopération.

19Le troisième changement intervenu dans le gouvernement des villes est la progressive délégation par l’État du « sens » guidant la production des politiques urbaines aux acteurs locaux. Les lois de décentralisation sanctionnent au début des années 1980 le recul déjà amorcé depuis dix ans de l’État planificateur et dirigiste porteur d’un projet d’organisation du territoire national et attribuant dans ce cadre des fonctions aux grandes villes du pays. La fin de l’ère gaullienne et l’entrée dans la crise en 1974 marquent la fin d’un cycle de développement de l’État planificateur. La DATAR perd en influence et c’est l’État central en général qui est en peine de formuler un nouveau projet pour le territoire national (Béhar, Estèbe, 1999). La relance de la planification sous une forme régionalisée et contractuelle dans la foulée de la décentralisation n’y change rien, c’est désormais aux villes et aux régions qu’est dévolue la tâche d’élaborer des stratégies de développement. Les projets territoriaux ne peuvent désormais qu’être locaux. C’est ainsi qu’au cours des trois dernières décennies, on a vu les villes et les institutions intercommunales étoffer leurs services de développement économique et mener de véritables politiques économiques (Le Galès, 1993), relancer la planification spatiale et stratégique (Padioleau, Demeestere, 1991), développer des politiques de relations internationales et de marketing et candidater à l’organisation de grands événements. Ainsi les villes et les sociétés urbaines françaises ont-elles gagné en capacité à se penser et à se projeter dans un environnement devenu plus incertain et plus concurrentiel, bref à produire du sens (Pinson, 2009).

20Enfin, le dernier élément d’évolution tient au processus de pluralisation dont ont été saisis les systèmes d’action urbains français, autrement dit la multiplication des acteurs intervenant dans la fabrique des politiques urbaines et la dispersion consécutive des ressources pour l’action (Pinson, 2006). Alors que ces systèmes d’action étaient restés relativement simples jusque dans les années 1970 et pour l’essentiel centrés autour des services de l’État, des notables et, de manière secondaire, des services municipaux, ils se sont largement complexifiés par la suite avec la montée en puissance des agences et sociétés semi-publiques gravitant autour des administrations et prenant en charge de nouveaux domaines d’action, avec l’essor des filiales locales des grands groupes de promotion immobilière et de services urbains, avec la vigueur nouvelle de certaines organisations de représentation des acteurs économiques ou encore avec l’autonomisation progressive d’administrations locales de l’État, comme les ports ou les universités, s’impliquant de plus en plus dans des projets locaux et des stratégies de développement local. Cette prolifération des acteurs s’est accompagnée d’une dispersion des ressources – financières, politiques, d’expertise – permettant de peser sur l’élaboration et la mise en œuvre des politiques urbaines. Pour rendre cette pluralisation compatible avec la constitution d’une capacité d’action collective, les acteurs des politiques urbaines ont dû innover en matière d’instruments d’action publique et on a vu dans les années 1990 et 2000 l’usage de formes d’action fondées sur la négociation, la délibération et l’itération comme les contrats, les projets et autres démarches prospectives (Gaudin, 1999 ; Pinson, 2004) se généraliser.

21Dans le champ académique français, une nouvelle génération de chercheurs a tenté dans les années 1990, dans la foulée des travaux déjà cités de Lorrain, et s’inspirant souvent des travaux nord-américains, de rendre l’analyse des espaces politiques locaux plus sensibles à la spécificité des sociétés urbaines, aux logiques de pluralisation dont elles étaient saisies, aux contraintes propres à la production des politiques urbaines, mais aussi aux effets possibles des transformations des systèmes productifs. Lorrain (1990, 2002) a mis au jour la montée en puissance des « firmes d’infrastructures » comme la Générale des Eaux (devenue Veolia) et la Lyonnaise des Eaux (devenue Suez). Dans ses travaux sur les politiques locales de développement économique, Le Galès (1993) a mis l’accent sur l’importance de l’ « effet localité » et plus précisément le rôle des mobilisations locales et des interactions entre groupes sociaux urbains pour expliquer la teneur de ces politiques. Par la suite, s’inspirant des travaux d’économie politique américaine sur les villes, il a proposé de renouveler le regard sur la et les politique(s) urbaine(s) en utilisant le terme de « gouvernance », une notion permettant de subsumer les phénomènes de pluralisation des systèmes d’acteurs urbains, le décentrement relatif des acteurs et régulations publics dans la production et la gestion urbaine et l’innovation instrumentale dans les politiques urbaines (Le Galès, 1995). Borraz quant à lui a mis au jour, dans une perspective de sociologie des organisations, les phénomènes de prolifération organisationnelle dans les systèmes d’action urbains et le renouvellement des pratiques des élus urbains pour y faire face (1998, 2004). Plus récemment, des chercheurs ont tenté d’appliquer aux villes françaises les approches d’économie politique néomarxistes et régulationnistes, très prisées dans la communauté internationale des urban studies, en tentant notamment de tester l’hypothèse d’une néolibéralisation des formes de gouvernance urbaine (Jouve, 2009 ; Béal & Rousseau, 2008).

22La majeure partie de ces travaux partage un certain nombre de constats et de postulats qui les conduisent à s’accorder sur le fait que les villes françaises ne se gouvernent plus comme dans les années 1960 et qu’une série d’évolutions nécessite le renouvellement des cadres d’analyse. D’abord, malgré le poids traditionnellement important de l’État dans les activités économiques, les transformations du capitalisme et des systèmes productifs ont eu un impact fort sur les rapports entre activités économiques et territoires dans le sens notamment d’une localisation des interactions économiques. Ces transformations, documentées par la géographie et la sociologie économique ainsi que par l’Ecole de la Régulation (Boyer, 1986 ; Veltz, 1996 ; Benko, Lipietz, 2000), ont revalorisé le rôle des espaces locaux comme pourvoyeurs d’externalités positives, comme réducteurs des coûts de transaction et ont induit le développement des interactions entre acteurs économiques et organisations du gouvernement urbain. Alors que leur rôle dans le développement économique était devenu marginal avec le processus de concentration du capital, la constitution de grands groupes nationaux sous la houlette de l’État et l’interventionnisme de ce dernier (Levy, 1999), les collectivités locales, et plus particulièrement les grandes villes et les régions sont devenues des acteurs clés du développement économique, ce qui n’est pas sans effet sur les pratiques et les modes de socialisation des élus et des bureaucrates et donc sur les alliances et rapports de pouvoir au sein des villes. J’ai, pour ma part, documenté, à partir des cas britannique et italien, les effets de l’intensification des liens avec les acteurs pourvoyeurs de ressources pour l’action publique urbaine (acteurs économiques, groupes sociaux pourvoyeurs d’expertise) sur les pratiques et formes de sociabilité des élus urbains, et sur leurs rapports à leurs clientèles électorales et au travail d’entretien de ces clientèles (Pinson, 2007 ; cf. aussi Mattina, 2007). L’immersion quotidienne des élus urbains dans des réseaux de policymakers et la mobilisation des soutiens au sein des groupes sociaux porteurs de ressources pour l’action tendent à remplacer le travail de structuration et d’encadrement des groupes sociaux porteurs uniquement de ressources électorales.

23Le deuxième constat partagé par ces travaux est la complexification des sociétés urbaines françaises. Les travaux des sociologues des organisations ou des politistes s’intéressant au local donnaient à voir des sociétés urbaines relativement simples, organisées autour de quelques groupes sociaux relativement faciles à circonscrire. Cette simplicité avait un pendant organisationnel dans les administrations municipales relativement peu étoffées jusque dans les années 1970. La simplicité de la structure sociale des villes avait l’avantage de faciliter le travail de mobilisation des soutiens électoraux. Il « suffisait » à l’élu d’obtenir le soutien d’organisations (Eglise, syndicats, associations, etc.) et de leaders d’opinion censés être capables de « tenir » certains segments de la société locale et d’y drainer des soutiens électoraux. La simplicité de la structure administrative facilitait la conception des politiques urbaines dont l’essentiel était de toute façon pris en charge par les services de l’État. Borraz (1998, 2000), Hoffmann-Martinot (1999), Jouve et Lefèvre (2002, 2005, 2006) ont montré dans leurs travaux comment cette situation avait évolué ; comment avec la montée en puissance des classes moyennes salariées, de l’immigration et l’amplification des mobilités et des migrations internes, les structures sociales des villes françaises s’étaient complexifiées, rendant plus incertaine la possibilité de structurer les sociétés urbaines en clientèles électorales mobilisables au moyen de relais bien identifiés ; comment la prolifération organisationnelle qui a marqué les structures bureaucratiques urbaines et métropolitaines dans les années 1980 et 1990 a renforcé les interdépendances entre organisations, entre l’État et les différents niveaux de collectivités locales, compliquant considérablement la production des politiques publiques.

24Ce constat de complexification conduit directement à un troisième constat : celui de la transformation des modalités de production de l’action publique urbaine. La multiplication des enjeux et des secteurs d’intervention des villes françaises, la prolifération des acteurs et des organisations, la dispersion des ressources pour l’action a rendu les dispositifs d’action plus complexes à manager. L’importance prise par les politiques urbaines et leur complexification ont conduit aux innovations instrumentales indiquées plus haut mais elles ont aussi modifié les équilibres de pouvoir au sein des sociétés urbaines. Les technostructures municipales et surtout intercommunales ont clairement gagné en influence au dépend des représentants de l’État ; les exécutifs municipaux et intercommunaux ainsi que leur entourage (cabinet, experts) ont progressivement marginalisé les conseils ; les groupes sociaux porteurs de ressources pour l’action publique ont gagné en capacité à accéder à la décision et à peser sur elle au détriment des groupes dont la seule ressource est le vote. De même, la complexification des processus de fabrication des politiques urbaines a profondément transformé le rôle des « grands élus » et notamment celui des « maires » qui est de moins en moins structuré par les activités de médiation, d’accès au centre pour obtenir des aménagements des règles ou d’entretien des clientèles électorales, et de plus en plus par des activités de production de visions, de récits et de projets donnant sens et direction à l’action des réseaux de politiques urbaines et de mobilisation de ressources éparses pour l’action publique. Pour qualifier cette transformation des formes du métier politique urbain et marquer la différence avec notamment la figure du « notable », le terme de « leader » a paru utile à certains auteurs (Le Galès, 2003 ; Borraz, John, 2004 ; Pinson, 2007).

25S’ils entretiennent un rapport de proximité variable avec la notion de « gouvernance », on peut néanmoins affirmer que les chercheurs cités jusque-là se situent tous dans « le chantier de la recherche de la gouvernance » (Pinson, 2003). Ils se situent tous dans une perspective de recherche visant à traquer les formes du changement dans les modes de gouvernance des villes. Sensibles aux travaux d’économie politique urbaine, ils sont attentifs aux effets potentiels des transformations du capitalisme sur les logiques de production des politiques urbaines et de gouvernance des villes. Mettant au jour les transformations intervenues dans la fabrique des politiques urbaines, ils sont également soucieux des répercussions que peuvent avoir ces changements intervenus dans la sphère des policies, dans celle des politics, dans celle de la compétition électorale et des modalités de socialisation et d’encadrement politique des groupes urbains. Aujourd’hui, ces auteurs et ces travaux sont parvenus à structurer la controverse académique française sur le local autour de cette notion de « gouvernance » qui permet de subsumer un certain nombre de changements intervenus à la fois dans l’économie politique des villes, dans l’action publique urbaine et dans les formes que prennent les activités politiques en ville. Dans le cadre de cette controverse, ils s’opposent souvent à des chercheurs plus sensibles aux éléments de stabilité et surtout limitant le plus souvent leur regard aux politics, aux modalités de la compétition politique, de la construction de l’éligibilité et du fief, et qui contestent l’heuristicité de cette notion de « gouvernance ».

Des rapports centre-périphérie à l’analyse des régimes urbains

26À mon sens, il est temps aujourd’hui de franchir un nouveau pas dans les modalités d’analyse des formes de gouvernance des villes françaises, et au-delà européennes. Un bon moyen de franchir ce nouveau pas serait de porter sur ces villes le regard adopté par les travaux nord-américains sur les régimes urbains. Le principal mérite de ces travaux est de « désaxer » le regard porté sur les villes et de ne plus considérer les rapports verticaux entre acteurs urbains d’une part, et représentants locaux et centraux de l’État, d’autre part, comme évidemment structurants et explicatifs des formes que prennent les politiques urbaines et les modalités de gouvernement des sociétés urbaines. À l’inverse, l’approche en termes de régimes postule que les relations horizontales, autrement dit les conflits, coopérations et logiques d’alliance qui se nouent entre acteurs, groupes et organisations présents dans la ville peuvent être autant voire davantage explicatifs des processus et dispositifs de gouvernance urbaine.

27La caractéristique dominante des travaux français sur le gouvernement local jusqu’aux années 1990 a été de minorer le poids de ces relations horizontales. Le plus souvent avec raison ! Dans la période 1950-1970, l’État est l’acteur principal des politiques urbaines et les élus ont pour rôle essentiel d’attirer l’attention de l’État sur les problématiques spécifiques de leur ville ou de négocier les modalités d’application des programmes nationaux d’action publique. Les rapports spécifiques entre acteurs et groupes sociaux locaux ne semblent avoir aucune importance sur le contenu et les modes de mise en œuvre des politiques urbaines. Dans les travaux de sociologie politique du local, on dénote une même invisibilisation des rapports sociaux horizontaux : le « notable » collectionne dans une société locale relativement simple des soutiens électoraux qui vont lui permettre d’accéder au centre, là où les ressources pour mener à bien des politiques urbaines peuvent être captées. Dans les deux cas, ce qui se passe localement ne prend sens que par rapport au centre. Dans les deux cas, les espaces locaux apparaissent comme des espaces politiques dominés. Dans les deux cas, ces espaces subalternes sont noyés dans une catégorie générique, le « local », qui dilue les spécificités socioéconomiques des lieux et ne permet pas de différencier les dynamiques propres aux villes.

28La complexification des sociétés urbaines, la pluralisation de leurs systèmes politiques, le fait que de plus en plus d’acteurs prennent part à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques urbaines et que, parallèlement, l’État fournisse de moins en moins de ressources pour mener à bien ces politiques, rendent cette approche centre-périphérie de moins en moins tenable. Les approches en termes de gouvernance ont permis d’intégrer dans l’analyse du gouvernement des villes et des politiques urbaines les transformations du contexte économique et les évolutions des modes de conduite des politiques publiques. L’approche des régimes urbains permet, quant à elle, de redonner tout son poids aux jeux d’acteurs et aux logiques de coalitions locaux.

29Développée aux États-Unis par Clarence Stone (1989, 1993), transposée au Royaume-Uni par Harding (1997, 2000), l’approche par les régimes n’a fait l’objet en France que de très peu de tentatives d’application, à l’exception notable des travaux de Dormois (2006). Cette approche consiste en une synthèse des travaux d’économie politique urbaine et des intuitions du pluralisme. Les premiers, incarnés notamment par les recherches de Logan et Molotch sur les « growth machines » (1987), insistent sur le fait que la vie politique des villes nord-américaines est largement structurée autour des conflits opposant les groupes sociaux locaux à propos de l’urgence, du rythme et des formes du développement économique de la ville. L’enjeu de la croissance est devenu central dans la gouvernance des villes ; les villes américaines, avec le retrait des programmes fédéraux, sont redevenues des champs de lutte autour de la question de la rente urbaine. Dans ces luttes, le plus souvent, des coalitions ou machines de croissance se constituent et finissent par dominer l’agenda et le jeu politique. Ces growth machines sont constituées, d’une part, des élus urbains qui ont besoin pour se faire élire et réélire du soutien financier des élites du business local, et d’autre part, des élites du business local – grandes entreprises, promoteurs immobiliers, grands propriétaires fonciers, médias locaux, etc. – qui ont un intérêt à la croissance et tentent dès lors de peser dans les politiques urbaines, et notamment dans la planification urbaine. L’application du modèle de growth coalitions aux villes françaises et plus généralement européennes pose problème car les grandes entreprises et ce que Logan et Molotch appellent les « spéculateurs structurels » (promoteurs et grands propriétaires privés) n’ont pas le poids qu’ils ont dans les villes américaines du fait de la plus grande fragmentation de la propriété du sol et du poids des propriétaires publics ou semi-publics (municipalité, entreprises publiques, hôpitaux, ordres religieux, etc.) (Harding, 1994). Par ailleurs, le poids encore important des revenus publics de redistribution dans le revenu local rend les élus urbains européens beaucoup moins dépendants des grands intérêts privés locaux (Davezies, 2008). Toutefois, l’approche par les « growth machines » a l’intérêt de rendre sensible à des évolutions majeures intervenues dans la gouvernance des villes françaises. D’abord, qu’ils soient de droite ou de centre-gauche, la majorité des gouvernements urbains mettent l’impératif de croissance en tête de leurs priorités. Certes, cette croissance est conçue comme devant être « raisonnable » ou « durable » et ne pas compromettre l’aménité essentielle que constitue le cadre de vie, mais elle est souvent présentée comme un horizon indépassable. Ensuite, on observe dans les coalitions mobilisées autour des politiques urbaines en France, comme dans les « growth machines » américaines, l’implication d’institutions et d’agences locales comme les médias locaux, les universités ou encore les institutions culturelles qui ont un intérêt à la croissance. Les approches pluralistes (Dahl, 1971), dont les travaux sur les régimes assument l’hérédité, insistent quant à eux sur le grand nombre d’acteurs et d’organisations intervenant dans la gouvernance urbaine et sur la dispersion des ressources (financières, d’expertise et de légitimité politique notamment). Elles insistent davantage que les travaux d’économie politique sur le poids non négligeable que peuvent avoir les acteurs et institutions politiques, y compris dans un contexte capitaliste accordant un avantage systémique aux détenteurs des capitaux. Ce poids peut s’exprimer dans la capacité à mobiliser des soutiens électoraux autour d’un projet de développement ou dans la mainmise sur le cadre réglementaire du développement urbain.

30La synthèse proposée par l’approche des régimes urbains prend d’abord acte du fait qu’en économie capitaliste, il y a toujours de fortes chances qu’il existe un « biais systématique » dans les politiques urbaines en faveur des intérêts économiques. Cela a toujours été le cas aux États-Unis où les villes tirent l’essentiel de leurs ressources fiscales de la présence des entreprises. C’est aussi de plus en plus vrai dans les villes françaises où, bien que les revenus de transfert de l’État ou des systèmes de redistribution sociale tiennent une part plus importante dans l’économie locale, il n’en reste pas moins que les élus ont le regard braqué sur les départs et les installations d’entreprises. Ces pressions qui s’exercent sur les gouvernements urbains en régime capitaliste conduisent selon ces auteurs à la constitution de coalitions de gouvernement, les « régimes urbains », associant durablement les institutions du gouvernement à certains grands intérêts économiques. Ensuite, la théorie des régimes s’intéresse à la nature des rapports qui unissent les acteurs qui y sont impliqués, et aboutit à des constats proches de ceux établis par les pluralistes. Elle emprunte à ces derniers un souci pour la coopération et coordination qui, dans des contextes urbains complexifiés, n’est plus une évidence mais un problème à régler et un objet d’étude. Les systèmes d’acteurs urbains des villes états-uniennes se caractérisent par un degré élevé de complexité, de fragmentation et d’interdépendances entre acteurs et de dispersion des ressources. L’enjeu central de la gouvernance urbaine, ce n’est plus tant pour les élus de décider unilatéralement mais « d’introduire assez de coopération entre les éléments épars qui constituent la communauté pour faire en sorte que des choses se fassent » (Stone, 1989, p. 227). Seulement, les situations de pluralisme rendent vain le recours au commandement hiérarchique comme mode de coordination. La coopération procède plutôt de la capacité des élus et de leurs administrations à intéresser les acteurs aux politiques urbaines. Cette capacité procède de la stabilisation et de l’entretien d’arrangements, de relations de confiance et de réciprocité entre des acteurs autonomes et interdépendants. Ces relations s’entretiennent elles-mêmes grâce au recours à des modes d’action et d’interaction qui ne remettent pas en question l’autonomie des acteurs. Peu à peu, la stabilisation de ces rapports de confiance génère une capacité à coopérer et à agir collectivement. Le régime devient la matrice de la capacité d’action collective de la ville. Identifié comme tel par les membres de la coalition, le régime devient pour chaque participant un bien qu’il faut protéger.

31Au final, le tableau dressé par la théorie des régimes urbains nous paraît pouvoir décrire, à quelques nuances près, la situation des villes françaises et leurs modes de gouvernance. Ces villes sont soumises bien davantage que précédemment aux transformations du capitalisme et moins protégées par le « parapluie » de l’État et des politiques du keynésianisme spatial. L’enjeu du développement économique, de la compétitivité et de l’attractivité y sont devenus centraux. Les élites urbaines sont sommées de définir un positionnement dans la compétition territoriale alors même que l’État ne fournit quasiment plus d’expertise ou de grands récits en la matière. Les projets se définissent donc localement. Par ailleurs, la dépendance croissante à l’égard des investissements privés rend les élites urbaines de plus en plus attentives aux attentes des acteurs économiques, ce qui fait que, même lorsqu’ils ne sont pas physiquement présents dans les régimes urbains français, leurs intérêts supposés sont largement pris en compte. A mesure que les sociétés urbaines sont de plus en plus sommées de construire leur propre projet, elles deviennent parallèlement davantage polycentriques et pluralistes. À mesure que les acteurs représentant l’État se repliaient, les systèmes d’acteurs urbains se sont peuplés de groupes et d’organisations locaux de plus en plus nombreux. À mesure que les liens avec le centre perdent de leur caractère stratégique, l’enjeu le plus saillant de la gouvernance urbaine devient de faire prospérer le pluralisme des systèmes d’acteurs urbains, de le rendre compatible avec la constitution d’une capacité d’action. Les enjeux de mobilisation, de coordination, de construction de coalitions stables et de constitution de la ville en acteur collectif sont devenus centraux. L’innovation en matière d’instruments d’action publics urbains (partenariats, contrats, projets, pactes, chartes), l’accent mis sur les grands processus mobilisateurs (grands projets urbains, planifications stratégiques, grands événements, etc.) (Pinson, 2002) sont autant d’éléments qui révèlent l’importance prise par la densification et la gestion des relations horizontales dans la gouvernance urbaine.

Conclusion

32L’approche par les régimes a de nombreux mérites. Elle permet de réconcilier les approches d’économie politique et les approches d’analyse des politiques publiques sensibles à la complexité inhérente à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques urbaines et attentives aux jeux des interdépendances entre acteurs. Cette approche permet également de prendre en compte un aspect que les approches de science politique focalisées sur le « local » obèrent la plupart du temps : le fait que les villes sont des phénomènes sociaux, économiques et politiques complexes ; des écosystèmes polycentriques dans lesquels les questions relatives à la coordination et la mobilisation des acteurs autour des politiques publiques, à l’intégration des systèmes sociaux se posent toujours différemment de ce qui peut être observé ailleurs. Enfin, parce qu’elle part du postulat que les coalitions à l’œuvre dans la gouvernance urbaine seront toujours dépendantes de l’ « équation sociale » locale, la théorie des régimes urbains est sensible à la question de la différenciation des formes de gouvernance urbaine à l’intérieur d’une même réalité nationale. Or, ce que montrent aujourd’hui les travaux transnationaux sur la gouvernance urbaine (Le Galès, 1993 ; Sellers, 2002 ; Pinson, 2009), c’est que la variable nationale n’est plus la seule à jouer et que les variations infranationales entre villes peuvent être plus importantes que les variations internationales.

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Notes

1  Je tiens à remercier Christian Lefèvre et Rémi Dormois pour les remarques et commentaires qu’ils ont formulés sur la première version de ce texte.  

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Pour citer cet article

Référence électronique

Gilles Pinson, « La gouvernance des villes françaises », Métropoles [En ligne], 7 | 2010, mis en ligne le 09 juillet 2010, consulté le 22 octobre 2017. URL : http://metropoles.revues.org/4276

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Auteur

Gilles Pinson

Sciences-Po Lyon, TRIANGLE (UMR 5206)

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