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Néolibéraliser la ville fordiste

Politiques urbaines post-keynésiennes et re-développement économique au Royaume-Uni : une approche comparative
Vincent Béal et Max Rousseau

Résumés

L'objectif de cet article est de montrer que le post-keynésianisme des politiques urbaines britanniques s’apparente à un processus de néolibéralisation. Ce processus a affecté sous différentes formes les gouvernements urbains britanniques, des années 1980 à aujourd'hui. Nous postulons que la recomposition de l’action de l'État central en direction des villes s’est divisée en deux grandes phases de « roll-back » puis de « roll-out ». Nous montrons que ces orientations des politiques post-keynésiennes influent, au niveau urbain, sur la manière de gouverner comme sur le contenu des agendas locaux. Pour ce faire, notre étude s'appuie sur l'histoire récente de deux grandes villes proches, archétypales du compromis keynésiano-fordiste : Sheffield et Manchester.

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Texte intégral

« Si l’on pose une fois de plus la question "Est-ce qu'un investissement réalisé pour produire des colifichets, pour lesquels il faudra faire de la publicité, serait une plus grande contribution au bien-être humain qu'un investissement améliorant le service de santé ?", il me semble que la réponse saute aux yeux ; la meilleure réponse que l'idéologie du laisser-faire puisse offrir est de ne pas poser la question. » (Robinson, 1967 : 223)1.

« There is no alternative. » (M. Thatcher)

« - Put on the glasses !

- I told you I didn't want to be involved. (...)

- Take a look. Put them on.

-No ! I'm sorry.

-Put the glasses on. Put them on ! »

(Extrait du film They Live, de J. Carpenter, 1988)

Vincent Beal

ATER en science politique, Université de Saint-Etienne, vincent[point]beal(at)univ-st-etienne[point]fr

Max Rousseau

ATER en science politique, Université de Saint-Etienne, max[point]rousseau(at)univ-st-etienne[point]fr

L'objectif de cet article est de montrer que le post-keynésianisme des politiques urbaines britanniques s’apparente à un processus de néolibéralisation. Ce processus a affecté sous différentes formes les gouvernements urbains britanniques, des années 1980 à aujourd'hui. Nous postulons que la recomposition de l’action de l'État central en direction des villes s’est divisée en deux grandes phases de « roll-back » puis de « roll-out ». Nous montrons que ces orientations des politiques post-keynésiennes influent, au niveau urbain, sur la manière de gouverner comme sur le contenu des agendas locaux. Pour ce faire, notre étude s'appuie sur l'histoire récente de deux grandes villes proches, archétypales du compromis keynésiano-fordiste : Sheffield et Manchester.

développement économique, gouvernance, néoliberalisation, politiques urbaines, villes britanniques

This article aims at showing that post-keynesianism in British urban politics can be described as a neoliberalisation process which influences local government since the early eighties. We consider that the restructuring of the State and of the central/local relationships should be divided in two main sequences (“roll-back”, then “roll-out”). We will observe how these evolutions of the urban politics have been impacting the contents of both urban political agendas and governance. In order to do this, this paper is based on the recent history of two old industrial cities : Manchester and Sheffield.   

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Introduction : du keynésianisme au néolibéralisme urbain

Le keynésianisme urbain

1L’apparition de la ville néolibérale2 trouve ses origines dans un profond changement qui s’est opéré au tournant des années 1970 dans les pratiques politiques, les croyances économiques et les pratiques culturelles (Harvey, 1989a). Ce changement a été provoqué par la crise industrielle au cours des décennies 1960 et 1970, et la mise en cause du compromis keynésiano-fordiste qui était à l’œuvre depuis la fin de la guerre. Comme l’ont montré les économistes de l’Ecole de la régulation, la période courant de 1945 à 1975 fut marquée par un rapport particulier entre l’Etat et l’économie, permettant l’avènement d’un régime d’accumulation fordiste exceptionnellement stable (Aglietta, 1977 ; Boyer, 1986). Ce régime était basé sur une complémentarité entre production et consommation de masse permettant un partage des gains de productivité. L’apport central des régulationnistes fut de montrer que ce régime était dépendant, dans son fonctionnement, des politiques étatiques : par des politiques économiques d’encouragement à l’investissement productif, des politiques spatiales redistributives et des politiques sociales de couverture sociale – en bref, des politiques keynésiennes visant à limiter les effets du « développement inégal » –, les Etats européens ont joué un rôle stabilisateur. Au cours de cette période, les villes n’avaient pas un rôle véritablement déterminant dans l’économie. Leur autonomie était faible du fait de leur dépendance envers les Etats centraux en termes de financement et de contenu des politiques à mettre en œuvre. On peut résumer leur action à deux missions principales :

  • Fournir une partie du « salaire social », c’est-à-dire des biens et des services fournis collectivement, et maintenir un certain niveau de demande afin qu’en cas de difficultés économiques, les récessions ne se transforment pas en crise.

  • Mettre en œuvre des politiques vitales pour l’accumulation du capital, mais insuffisamment rentables pour que le secteur privé les prenne lui-même en charge : planifier l’utilisation des sols et les infrastructures urbaines, les transports, l’éducation et la santé, les améliorations de l’environnement. Le gouvernement urbain était ainsi « complémentaire » du secteur privé (Painter, 1995).

2D’autre part, les institutions locales qui mettaient en œuvre ces politiques keynésiennes étaient elles-mêmes organisées sur le modèle bureaucratique de l’entreprise fordiste : une organisation centralisée, hiérarchique, segmentée dans les répartitions des tâches, l’objectif étant le respect des procédures plutôt que l’efficacité. Enfin, au niveau politique, le « grand compromis » fordiste accordait selon les auteurs de l’Ecole de la régulation un certain degré de pouvoir à la classe ouvrière en échange de l’acceptation des relations de production capitalistes. C’est ainsi que les partis de masse de gauche se saisirent de nombreuses grandes conurbations industrielles durant le XXe siècle (Lipietz, 1987), comme Sheffield et Manchester.

Post-keynésianisme et néolibéralisme

3L’avènement du post-fordisme marqué par un régime d’accumulation flexible (Amin, 1994) – aux contours beaucoup moins nets que son prédécesseur3 – a considérablement fait évoluer les rapports entre échelles. On assiste à un décentrement des politiques d’accompagnement de l’accumulation. Ces dernières qui auparavant étaient quasi-exclusivement pensées à l’échelle nationale sont dorénavant de plus en plus dépendantes des échelons infra-nationaux et plus particulièrement des métropoles (Brenner, 2004). Ce changement d’échelle s’est accompagné d’un changement de nature des politiques urbaines. A partir des années 1980, on assiste ainsi au développement des politiques de l’offre, aussi appelées locational policies (Brenner, 2004), visant à attirer entreprises et ménages solvables dans un contexte de compétition interurbaine accrue. Cette évolution s'est accompagnée d'une seconde, qui concerne les formes de gouvernance locale : les années 1980 virent un effritement des relations verticales au profit de relations horizontales, effritement qui se matérialisa notamment par une implication croissante des acteurs privés dans les politiques urbaines (Mayer, 1994). Ces deux évolutions ont suscité l’apparition de qualificatifs : au niveau national, le « Schumpeterian Workfare State » (Jessop, 1993), dont l’objectif n’est plus d’assurer la redistribution spatiale mais d’accroître la compétitivité des territoires ; et, au niveau local, la ville « entrepreneuriale », tournée vers l’attraction des ressources, des emplois et du capital, qui succède à la ville « managériale » de l’ère keynésiano-fordiste (Harvey, 1989b ; Hall et Hubbard, 1998).

4Ces changements dans les pratiques politiques doivent être plus généralement reliés à la montée en puissance, au sein de la sphère politique, des thèses économiques néo-classiques. Des penseurs comme Milton Friedman et Friedrich Hayek, farouches défenseurs de la libre concurrence et du laisser-faire, sont passés en quelques années du statut d’économistes marginaux à celui de nouveaux « gourous » des politiques économiques, aidés en cela par de nombreux think tanks anglo-saxons qui ont popularisé leurs théories auprès de la classe politique (Dixon, 1999). Dans le cas des Etats-Unis et du Royaume-Uni, ce changement dans les croyances économiques a pris le nom de « révolution conservatrice ». Ronald Reagan et Margaret Thatcher furent les précurseurs de l’application des recettes néolibérales en tant que projet politique. Toutefois, si cette évolution fut très brutale dans le monde anglo-saxon, elle n’y fut certainement pas circonscrite, des processus plus diffus de néolibéralisation étant constatés, à des degrés et des vitesses divers, dans l’ensemble des pays européens (Jobert, 1994).

Le néolibéralisme urbain en question

5L’objectif de cet article est d’utiliser deux exemples de villes pour interroger les rapports entre la théorie et la pratique des politiques néolibérales au niveau urbain. En théorie, le néolibéralisme établit que le jeu du marché libère les forces économiques, mais également sociales, face à l’ingérence d’un Etat présenté comme liberticide (Hayek, 1944). Dans les faits, nous  souhaiterions montrer que la mise en œuvre du néolibéralisme conduit pourtant au maintien de l’ingérence des pouvoirs publics4, celle-ci prenant cependant une forme différente et se tournant désormais vers le démantèlement des structures locales héritées du keynésianisme.

6De plus, la théorie néolibérale établit qu’un marché dérégulé génère des allocations de ressources et d’investissements optimaux (Friedman, 1962). Dans les villes étudiées, la mise en œuvre du néolibéralisme semble pourtant avoir favorisé un « développement inégal » urbain, la polarisation spatiale de la richesse laissant davantage penser à l’avènement de « villes duales » qu’à un développement harmonieux. De ce fait, loin de disparaître, l’action des pouvoirs publics doit sans cesse se recomposer pour tenter de « réparer » les erreurs commises précédemment. C’est pourquoi le post-keynésianisme britannique s’apparente finalement, aux niveaux central comme local, à un processus de néolibéralisation davantage qu’à une simple, soudaine, et définitive imposition de la loi du marché.

7Pour analyser ce processus politique complexe de manière compréhensible, nous décomposerons le post-keynésianisme à partir d’un découpage en deux grandes phases successives de néolibéralisme étatique et urbain. Nous nous appuierons pour ce faire sur le travail de périodisation entrepris par les géographes Jamie Peck et Adam Tickell. Ces derniers ont identifié deux périodes  au sein du processus de néoliberalisation (Peck et Tickell, 2002) : à une première phase de « roll-back », au cours de laquelle l’Etat entreprend le démantèlement des institutions héritées du keynésianisme, succéderait  une seconde phase de « roll-out » dans laquelle l’Etat, par de nouvelles politiques, de nouveaux instruments (Lascoumes et Le Galès, 2004), s’attache à « réparer » les échecs de la phase précédente tout en institutionnalisant les grandes tendances apparues au cours de la première phase.

8Nous souhaitons observer comment les autorités locales de deux villes ont réagi aux politiques urbaines édictées au niveau national. Notre analyse, qui portera à la fois sur la nature des politiques urbaines mises en œuvre et sur les manières de faire, c’est-à-dire sur l’évolution de la gouvernance urbaine, nous permettra de montrer qu’au delà de la diversité des formes prises par ces politiques néo-keynésiennes, la recomposition de l’Etat britannique, loin de suivre les dogmes du néolibéralisme, s’apparente plus à une re-centralisation qu’au retrait si souvent annoncé. Pour mener à bien cette analyse, nous nous appuyons sur les études de cas de Manchester et de Sheffield. Séparées par une soixantaine de kilomètres, ces deux villes ont en effet longtemps représenté la quintessence du keynésiano-fordisme : il s’agit de deux villes-champignons, nées de l’industrie, géographiquement proches, gouvernées historiquement par le Labour et qui ont connu une crise économique soudaine, violente et profonde. Au moment de la crise, plusieurs traits les distinguent cependant : la taille de leur agglomération5, la date de début de leur crise et la structure de leurs milieux économiques.

« Roll-back neoliberalism » : les Tories au pouvoir

Le « roll-back » de l’Etat central

9Lorsque les conservateurs prennent le pouvoir en 1979, la situation sociale et économique des grandes villes britanniques est déjà sombre. Pour les Tories, les gouvernements locaux, trop interventionnistes, sont en grande partie responsables de la crise, et le paternalisme qui caractérise les politiques urbaines keynésiennes interfère avec le libre jeu du marché. L’objectif principal du gouvernement de M. Thatcher est ainsi d’ouvrir les processus de production des politiques publiques au secteur privé. Nombre de conseils municipaux s’opposant à la politique du gouvernement central et refusant de s’engager dans des partenariats publics-privés, le gouvernement central « chercha à forcer les autorités locales à travailler avec les nouvelles institutions, suivant l’exemple américain » (Ward, 1997 : 7). Durant cette première phase de « roll-back », la politique urbaine de l’Etat central britannique prend un tour plus coercitif. Il nous est impossible ici d’étudier toutes les mesures engagées par le gouvernement de M. Thatcher. Nous préférons ainsi nous focaliser sur les deux principales, celles qui selon nous influencèrent le plus le tournant des élites urbaines de Manchester et Sheffield.

10A partir de 1979, treize Urban Development Corporations (UDC) furent créées par le gouvernement central6. Imposées aux plus grandes villes, elles comprenaient des membres nommés par le gouvernement et étaient présidées par des entrepreneurs locaux. Elles opéraient à l’intérieur de limites géographiques précises et leur durée de vie était limitée. Leur mission était d’assurer la régénération économique de la zone dont elles avaient la charge. Pour ce faire, elles possédaient un important budget et les pleins pouvoirs en matière d’achat et de reconversion de terrains industriels. L’esprit qui présidait à la création des UDC était de réunir, par une forte intervention sur les marchés fonciers et immobiliers, les conditions favorables au développement industriel et commercial. L’attraction d’investisseurs privés était perçue comme susceptible de créer des emplois. Ainsi, la création des UDC institutionnalisait le dépassement du keynésianisme et de la recherche du plein-emploi, en subordonnant désormais cette dernière à la régénération et à la croissance économique des territoires. Mais les UDC n’apportèrent pas la solution espérée, et ce pour deux raisons. D’une part, de nombreuses tensions apparurent entre les gouvernements urbains et les UDC, compliquant leur coopération (Stewart et Stoker, 1989). D’autre part, les UDC, reposant uniquement sur les préceptes de la « private-led regeneration », ont bien souvent limité leur action à la recherche de solutions immédiates et de résultats visibles, notamment autour de projets de prestiges (Le Galès et Parkinson, 1994). Ainsi, les emplois créés furent souvent hors de portée de la population locale en difficulté, ou résultèrent simplement d’un transfert depuis d’autres zones urbaines, résultant ainsi d’un jeu à somme nulle.

11Le gouvernement central fit évoluer ces politiques urbaines à la fin des années 1980, avec notamment la création du programme City Challenge. Celui-ci représentait un changement important dans la politique des conservateurs car, prenant acte de l’inefficacité relative du leadership assuré par le secteur privé, il redonnait partiellement l’initiative aux autorités locales. L’objectif du City Challenge était de favoriser l’apparition et la consolidation de partenariats publics-privés en soumettant l’octroi de fonds publics centraux à la qualité des partenariats créés localement. Ainsi, les villes qui réussissaient à obtenir le plus de fonds du gouvernement central n’étaient pas nécessairement les plus touchées par la crise industrielle, mais celles dont les municipalités fournissaient le plus de garanties sur l’intégration du secteur privé – mais aussi, en partie du secteur « volontaire » – dans la production des politiques urbaines. Pour Martin Jones et Kevin Ward, le City Challenge « marqua le “rolling-out” de toute une nouvelle manière de pratiquer, évaluer, et même parler du développement urbain. » (Jones et Ward, 2002 : 137). Il s’agissait ainsi d’un puissant instrument de néolibéralisation (Peck et Tickell, 2002) basé sur des critères d'attribution des fonds plus politico-institutionnels – notamment la capacité à travailler avec le privé, à élaborer des stratégies – que socio-économiques. Le City Challenge fut épuré de ses aspects les plus compétitifs par John Major et remplacé par le Single Regeneration Budget (SRB), qui se verra lui-même maintenu par le Labour jusqu’en 2000. Cependant, l’objectif du SRB restait le même : assurer une coopération étroite entre les autorités publiques et le secteur privé dans les processus de décision et d’implémentation des politiques publiques locales.

Les conséquences locales : keynésianisme, socialisme et entrepreneurialisme à Manchester et Sheffield dans les années 1980

Le keynésianisme municipal

12Depuis la seconde guerre mondiale jusqu’à la fin des années 1970, les relations entre le secteur public et le secteur privé étaient stables et nettement délimitées à Sheffield. Le conseil municipal, largement dominé par le Labour, investissait fortement dans le logement public, les écoles, le transport, la politique culturelle et environnementale (Seyd, 1993). D’autre part, il fournissait des terrains aux grandes entreprises sidérurgiques et observait d’un œil bienveillant les projets de développement de commerce. Ainsi, le partage des tâches, archétypal du fordisme, entre le conseil municipal se préoccupant de la consommation et le secteur privé se réservant l’exclusivité de la production, était bien défini. Pourtant, le keynésianisme municipal, ambitieux à Sheffield, nécessitait de fortes dépenses publiques. En conséquence, la taxe foncière locale comptait parmi les plus élevées du pays.

13A l'instar de Sheffield, le conseil municipal de Manchester, dominé par les travaillistes pendant la quasi-totalité du XXe siècle, développait une politique de production de welfare. La priorité était alors la résorption de l'habitat insalubre, notamment par le biais de la construction de grands ensembles dans la frange extérieure de l'inner-city, et donc par une forte croissance du parc immobilier public. Le conseil menait des politiques, d’ailleurs souvent jugées comme clientélistes, dans les domaines de l'éducation, du logement, du développement communautaire, etc. Les rapports entre les élites politiques et économiques, bien que n'étant pas encore conflictuels, étaient peu nombreux et limités par la fragmentation institutionnelle de la conurbation. La création du Greater Manchester County Council (GMCC) en 1972 modifia légèrement cette situation. Pour faire face à la crise industrielle qui avait déjà commencé à toucher la ville, le GMCC mit en place des politiques de transport, des prémisses de politiques de régénération urbaine. Les contacts avec les acteurs privés semblèrent également plus nombreux, même si ils n’étaient en aucun cas comparables avec ce qui s'opéra à partir de la fin des années 1980.

Crise et émergence de la New Urban Left

Sheffield

14En 1980, alors que l’économie de la ville traverse une période de crise profonde7, le conseil municipal de Sheffield rompt brutalement avec les politiques menées sous le compromis fordiste, et décide de s’opposer frontalement au gouvernement central en tentant d’intervenir pour sauver la base industrielle de la ville. Ce retournement de conjoncture économique coïncide avec une forte radicalisation du Labour local et l’apparition à Sheffield d’un mouvement apparenté à la « Nouvelle gauche urbaine » (Gyford, 1985 ; Le Galès, 1990). Deux raisons expliquent cette radicalisation du conseil. La première réside dans la perception d’une incapacité des gouvernements centraux successifs à lutter efficacement contre une récession prévisible depuis les années 1960. La politique économique menée par le gouvernement de M. Thatcher (augmentation des taux d’intérêt, réduction des investissements dans les infrastructures, surévaluation de la livre) fut perçue par les syndicats, le Labour et une partie de la population locale comme la source de la crise rencontrée par le secteur sidérurgique. La seconde explication concerne les liens étroits entre les représentants syndicaux et le parti travailliste, les premiers enjoignant le second d’intervenir directement dans la gestion de la crise industrielle.

15En 1980, un petit groupe de jeunes conseillers – diplômés de l'enseignement supérieur mais issus de la classe ouvrière – emmenés par David Blunkett prend le contrôle du Labour local, puis du conseil municipal, et décide de rompre avec la politique traditionnelle du conseil en agissant directement sur la production, sur l’économie. L’objectif de la nouvelle équipe est de rompre tant avec le corporatisme des précédents gouvernements centraux travaillistes qu’avec l’économie de marché prônée par le nouveau gouvernement conservateur. Ils voient dans les institutions municipales un levier pour créer une économie au service des travailleurs et non du capital. Ainsi, les investissements publics doivent viser les firmes locales, les institutions municipales doivent acheter des produits fabriqués localement et développer les compétences de la main d’œuvre.

16La création d’un Département de l’Emploi au sein de la municipalité, dirigé par un économiste radical, marque le sommet de la radicalisation du conseil. Différentes politiques de lutte contre les programmes gouvernementaux sont mises en place. Par exemple, la lutte contre la politique nationale visant à vendre les logements publics se matérialisait à Sheffield par une baisse des loyers et une amélioration des services censés décourager les ménages de devenir propriétaires. En résumé, le programme travailliste établit que la municipalité doit « adopter une approche socialiste radicale pour résoudre les problèmes des plus nécessiteux de la ville » (Sheffield District Labour Party, 1978) et ainsi, améliorer la qualité et la quantité de ses services sociaux. Toutes ces actions ont contribué à un doublement du budget municipal entre 1979 et 1986. Cette hausse, couplée à la baisse des transferts de ressources financières de la part du gouvernement, est à l'origine de la hausse du taux d'imposition qui double entre 1980 et 1983. Au regard du cas de Sheffield, la décision du gouvernement central d’introduire en 1984 une loi destinée à contrôler le niveau maximum de dépenses des autorités locales et les taux d’imposition – le « Rates Act » – apparaît dès lors autant comme un outil permettant d’éviter la crise fiscale urbaine qui menaçait que comme un « instrument » (Lascoumes et Le Galès, 2004) permettant d’empêcher le développement du modèle économique alternatif porté par les socialistes radicaux au pouvoir dans certaines villes industrielles en déclin, en particulier à Sheffield.

17Deux facteurs principaux expliquent l’ampleur progressive des difficultés rencontrées par le gouvernement socialiste radical de Sheffield, qui conduiront finalement à la « rentrée dans le rang » de la ville à partir de 1986. D’une part, son impuissance à lutter contre les effets de la crise, principalement due à la disproportion entre les moyens dont disposait le fer de lance du mouvement, le Département de l’Emploi, et les ressources nécessaires pour faire face à l’ampleur du désinvestissement dans la ville. D’autre part, l’hostilité du gouvernement central, qui se traduisit dans un premier temps par la baisse des fonds alloués par l’Etat, puis, dans un second temps, par le Rates Act et la mise sous contrôle fiscal conséquente de la municipalité. Non seulement la limitation des dépenses de la ville empêchait de fait la mise en œuvre du programme interventionniste de la gauche radicale, mais elle eût pour effet imprévu d’apparaître comme une pomme de discorde au sein du Labour et du syndicalisme locaux – des divisions apparaissant autour de la décision, ou non, de mettre la municipalité hors-la-loi en rejetant la limitation fiscale – et de favoriser ainsi le passage de Sheffield du « nouveau socialisme » au « nouveau réalisme » (Seyd, 1993 : 168). Par ailleurs, l’imposition d’un plafond aux dépenses municipales eût pour effet majeur une déperdition de qualité des services publics, l'exemple le plus notable étant la dégradation du système scolaire local étranglé par le manque de ressources. Dans un contexte de crise profonde, la ville se privait ainsi d’un puissant levier pour préparer la main d’œuvre à la grande recomposition de l’économie nationale vers l’économie de la connaissance dont les conservateurs, sans en faire mystère, souhaitaient accélérer l’avènement.

18La « nouvelle gauche urbaine » apparaît ainsi aujourd’hui comme une parenthèse dans l’histoire de Sheffield, même si nombre des thèmes inscrits sur l’agenda politique de la ville, comme la lutte contre les discriminations subies par les femmes et les minorités ethniques, trouvèrent des prolongements par la suite. Cependant, elle eût un effet dont les conséquences à long terme allaient se révéler désastreuses pour la mise en application de la nouvelle stratégie du conseil municipal : la défiance du secteur privé envers la ville, celle-ci s’étant vue attribuer durablement une étiquette de « Red Sheffield » par les médias nationaux. Si l’hostilité du milieu des affaires local allait rapidement, comme nous allons le voir, se muer sous l’effet des intérêts mutuels en une volonté de rapprochement, la méfiance des investisseurs extérieurs à la ville allait constituer un handicap durable pour la régénération néolibérale de Sheffield.

Manchester

19La crise industrielle à Manchester commença beaucoup plutôt que chez sa voisine de l'Est. Dès l’entre-deux-guerres en effet, l’industrie textile – la principale activité au sein de la conurbation – commença à montrer des signes d’essoufflement. Mais la véritable crise, tant économique que démographique, se produisit entre la fin des années 1960 et le milieu des années 1980. Cette crise fut accompagnée d’une transformation profonde de la géographie résidentielle de la ville avec, à l’image de ce qui se passe à la même époque dans toutes les villes industrielles anglaises, une hémorragie démographique et une paupérisation de l’inner city.

20En 1982, la vieille garde ouvriériste qui mène le Manchester City Council (MCC) voit, comme à Sheffield, son leadership contesté par des conseillers radicaux. En 1984, ce groupe dirigé par Graham Stringer prend le contrôle du conseil. Ce tournant est cependant bien moins marqué qu’à Sheffield : si l’opposition au gouvernement central imprègne les discours municipaux, la recherche de politiques urbaines alternatives pour lutter contre les effets de la crise n’atteint pas l’ampleur de « Steel City ». Ainsi, à la différence de Sheffield, les syndicats, qui avaient déjà souffert du déclin démographique d'après-guerre, sont totalement marginalisés par les élites politiques. Pour comprendre cette différence, il faut revenir aux luttes politiques survenues lors du projet de budget municipal de 1980. Treize conseillers municipaux – qui furent par la suite les principaux acteurs du putsch de 1984 – proposèrent un budget alternatif pour éviter les coupes dans la fourniture de services publics. Cette prise de position leur valut une exclusion du groupe Labour au sein du conseil et une demande d'exclusion du Labour national. Dès lors, pendant quatre ans, cette poignée de conseillers se détacha des lieux traditionnels de la sociabilité ouvrière (syndicats, labour club) et engagea un travail de mobilisation auprès des groupes encore non clientélisés par la « vieille garde ». Cette campagne connue sous le nom de « Manchester Fightback Campaign » permit à la nouvelle gauche de se construire une base de soutiens électoraux qui contribuera à orienter la nature des politiques mises en place à partir de 1984.

21Certes, par certains aspects, la nouvelle gauche urbaine mancunienne s’avère plus radicale que le « Old Labour ». Elle mène une politique qui peut être résumée en deux grands traits. D’une part, une contestation systématique de la politique menée par Margaret Thatcher, qui passe par une volonté de défendre les emplois industriels et de renforcer la fourniture de services publics (le slogan de l’époque est « Defending jobs, improving services »), et par un refus de proposer des candidatures aux différents programmes élaborés par le gouvernement. D’autre part, elle cherche à se démarquer de tout ce qui caractérisait la « vieille garde » (le bureaucratisme, les liens organiques avec les syndicats ouvriers notamment) : désormais, la plupart des groupes pris en considération par les élus mancuniens sont liés aux nouveaux mouvements sociaux, et les politiques mises en œuvre concernent de nouveaux enjeux post-matérialistes comme la défense des minorités ethniques et sexuelles, la démocratisation et le désarmement nucléaire. La non-coopération avec le gouvernement et l’absence d’intervention économique va vite rendre la situation intenable. Malgré les efforts déployés pour se plier aux exigences du gouvernement sans céder d’un point de vue idéologique8, les élites politiques abdiquent finalement suite aux élections générales de 1987 qui voient une troisième victoire successive de M. Thatcher. Un an après le basculement de Sheffield, Manchester rentre à son tour dans le rang, sans toutefois avoir été aussi loin dans la recherche d’une politique alternative à celle du gouvernement central.

Bilan

22Le mouvement qui a été qualifié de « nouvelle gauche urbaine » n’a ainsi certainement pas été aussi homogène que certains auteurs l’ont cru. A bien des égards, Sheffield en a représenté une forme archétypale, et non Manchester. Premièrement, la formulation d’un véritable projet alternatif, et par bien des aspects radicalement opposé au néolibéralisme, y a fait l’objet d’une théorisation particulièrement aboutie, notamment par David Blunkett et ses conseillers. Deuxièmement, la nouvelle gauche a réellement tenté de mettre en œuvre son programme jusqu’en 1985, au risque de mettre la ville en faillite. Troisièmement, l’un des objectifs avoués des socialistes radicaux de Sheffield était de transformer la ville en laboratoire pour le Labour national. Dans le manifeste de la nouvelle gauche de Sheffield, David Blunkett et son conseiller Geoff Green écrivent ainsi que la ville deviendrait « l’exemple de ce que nous pouvons faire en tant que gouvernement socialiste au niveau national. » (Blunkett et Green, 1983 : 26). Par contraste, pendant la période courant de 1984 à 1987, on ne peut pas véritablement parler de socialisme municipal à Manchester. Même si les conservateurs sont systématiquement visés dans les déclarations publiques et que les entreprises sont désormais considérées comme faisant partie de l'opposition, on ne perçoit pas de volonté forte (si ce n’est d’un point de vue rhétorique) de défendre l’emploi ouvrier ou, de manière plus large, d’intervenir dans l’économie. Les luttes au sein du conseil entre la nouvelle gauche urbaine et la vieille garde bloquent l’apparition d'un agenda socialiste. A la différence de Sheffield, aucune véritable stratégie économique alternative n’est élaborée. Cette différence d’implication des deux conseils municipaux dans la nouvelle gauche urbaine aura des conséquences importantes dans la réussite de la stratégie qu’ils adopteront une fois alignés sur le programme du gouvernement central.

Le tournant entrepreneurial

Sheffield

23Après la nouvelle défaite électorale du Labour et la disparition de ses alliés dans la lutte contre les politiques néolibérales du gouvernement central (le Greater London Council est aboli en 1986), le conseil municipal adopte à partir de 1985 une nouvelle stratégie de lutte contre la crise nettement plus en phase avec la révolution conservatrice du gouvernement de M. Thatcher. L’adaptation de Sheffield au néolibéralisme résulte avant tout de l’influence du gouvernement central et de l’urgence de la crise économique. Par ailleurs, au milieu des années 1980, une série d’évolutions dans la gouvernance locale se produit qui explique le changement de stratégie économique. David Blunkett est ainsi élu au Parlement en 1987 et est remplacé comme leader du conseil municipal par Clive Betts, qui s’avère un leader bien plus pragmatique que son prédécesseur. Le comté métropolitain du South Yorkshire est supprimé en 1986 et une partie de son personnel, plus acquis aux politiques de croissance, est reversée dans le Département de l’Emploi que son charismatique directeur, John Benington, avait quitté en 1985 (DiGateano et Lawless, 1999). Enfin, une nouvelle génération d’entrepreneurs prend le contrôle de la chambre de commerce locale ; plus pragmatiques, ceux-ci, qui ne sont plus issus du milieu du patronat sidérurgique, perçoivent la nécessité d’un rapprochement avec le conseil municipal pour poursuivre leurs intérêts liés au développement d’une économie dynamique. Confrontés à leur impuissance à lutter contre la crise, fortement contraints par le gouvernement central, les conseillers adoptent à leur tour une attitude pragmatique. Le rapprochement du conseil municipal et des leaders du secteur privé, pourtant impensable deux ans auparavant, débouche ainsi dès décembre 1986 sur la création du premier partenariat public-privé de la ville : le Sheffield Economic Regeneration Committee (SERC).

24La coopération du conseil municipal avec le secteur privé de la ville débouche sur trois changements principaux. Premièrement, au plan symbolique, la question de l’image de marque de la ville est instantanément inscrite sur l’agenda politique. Sous la nouvelle gauche, la municipalité ne se préoccupait guère du marketing urbain, et Sheffield se vit a contrario accoler une image de radicalité9. A partir du milieu des années 1980, le nouveau partenariat public-privé s'attache à créer l'image « business-friendly » d’une ville ouverte aux nouvelles technologies et à l'investissement privé. Deuxièmement, on assiste à la mise en œuvre par le SERC d’une série de projets dirigés avant tout vers l’attraction du capital, et non plus vers le bien-être de la population locale : parmi les plus importants, la création d’un aéroport, d’un parc scientifique et l’hébergement des Jeux Olympiques Etudiants en 1991, le principal « flagship project » entrepris par le SERC, sur lequel nous reviendrons. Troisièmement, le nouveau partenariat public-privé confère une importance particulière au développement de la promotion immobilière, perçue comme un levier de la régénération de Sheffield. Alors qu’entre 1980 et 1985, très peu d’opérations immobilières se déroulèrent à Sheffield, plus d’une centaine de projets d’un montant supérieur à 1M£ se virent accorder des permis de construire entre 1986 et 1989 (Sheffield City Council, 1988).

25Parmi les nouveaux projets entrepris suite au tournant entrepreneurial de Sheffield, deux s’avèrent d’une importance particulière : l'implantation d'une UDC et l’organisation par la ville des Jeux Olympiques Etudiants. L’implantation d’une UDC à Sheffield illustre en effet le changement de stratégie du conseil municipal, et le glissement du socialisme radical vers, dans un premier temps, non pas un néolibéralisme assumé, mais un pragmatisme envers le référentiel économique émanant du gouvernement central. Elle illustre la crainte du Labour local de voir une partie de son électorat ouvrier se détourner du parti en cas de refus des propositions du gouvernement central potentiellement génératrices d’emplois. C’est ainsi que, malgré les réticences de certains conseillers, le conseil négocia l’implantation de la Sheffield Development Corporation (SDC) dans l’ère urbaine la plus touchée par la crise industrielle, la Lower Don Valley. La mission de la SDC était d'acquérir et de transformer le foncier sur une surface de 8 km² comprise entre le centre-ville et la ville voisine de Rotherham. La nouvelle attitude des élites politiques de Sheffield permit au conseil de négocier le maintien d'une certaine capacité d’influence sur les activités de l’UDC. Pourtant, des tensions surgirent rapidement, le conseil reprochant à la SDC de privilégier l’attraction de services et de commerces au détriment de l’industrie lourde. Surtout, l’entrepreneurialisme de la SDC, la puissance de ses moyens pour attirer commerces et entreprises entraîna une autre conséquence imprévue : l’accélération du déclin du centre-ville, déjà sévèrement affecté par la crise industrielle.

26Les Jeux Olympiques Etudiants représentent une étape supplémentaire dans l’intériorisation par les élites de la ville des principes de régénération édictés par l’Etat central. En 1987, un rapport sur la régénération de la Lower Don Valley, commandité par le SERC au cabinet d’audit Cooper & Lybrand, diagnostique la nécessité d’un « flagship project » : pour que la vallée attire de nouveau les investisseurs extérieurs, elle doit se distinguer des territoires avec lesquelles elle est en concurrence par un trait spécifique, immédiatement reconnaissable. Le conseil municipal se met alors en quête d'un projet propre à conférer à Sheffield une nouvelle image de ville tout à la fois post-industrielle et « business-friendly ». Sur la base d’un curieux argumentaire mêlant des considérations sociales liées aux bénéfices du sport, des considérations économiques d'attraction d'investissements privés et des considérations d'image autour d'une possible consécration médiatique de la ville, un conseiller travailliste féru de sport parvient à convaincre les membres du SERC de présenter la candidature de Sheffield à l’organisation des Jeux Olympiques Etudiants de 1992. Mais au lieu d’amorcer le renouveau de Sheffield, celle-ci marqua une pierre de plus sur le chemin de croix de la ville. En effet, la hausse des coûts initialement prévus, l'incapacité à attirer des financements privés et la non retransmission de l'événement sur les chaînes de télévision nationales firent supporter à la municipalité la plupart des fonds nécessaires à l'organisation des Jeux (78 M£, sur 100 M£ au total). Dès lors, l’amortissement des frais rendait nécessaire la candidature de la ville à d’autres événements sportifs d’envergure, ce qui semblait légitime au vu de la présence nouvelle de stades et de piscines de qualité dans la ville. Mais alors que le gouvernement de M. Thatcher avait déjà privé la ville du soutien financier espéré pour les Jeux Olympiques Etudiants, le gouvernement de John Major décida d’appuyer fortement la candidature de Manchester aux Jeux Olympiques de 2000, privant ainsi durablement Sheffield de cette possibilité. De même peut-on noter le refus du Comité international des sports britannique de soutenir la candidature de Sheffield aux Jeux du Commonwealth, en 1992. Malgré sa conversion – tardive – au néolibéralisme, « Sheffield la Rouge » expiait sa période de rébellion, au moment où, de l'autre coté de la chaîne Pennine, les candidatures aux JO et aux Jeux du Commonwealth constituaient les leviers centraux du re-développement de Manchester.

27Le bilan du tournant entrepreneurial et du premier partenariat public-privé à Sheffield peut s’envisager sous trois angles. D'un point de vue économique, le constat est très mitigé. La SDC est parvenue à attirer des investisseurs privés dans la ville. Toutefois, cette attraction s'est faite principalement autour de la construction d’un gigantesque centre commercial dans la Lower Don Valley, limitant ainsi les possibilités de re-développement du centre ville. D'un point de vue social, les créations d'emplois (18 000) par la SDC  n'ont que peu profité à une population locale caractérisée par une faible qualification (Lawless, 1995). De même, l'action de la SDC dans la Lower Don Valley a débouché sur l'expropriation de nombreuses petites firmes locales. Bien que dirigée par un entrepreneur local, la SDC s’est de ce fait rapidement trouvée en conflit avec les entrepreneurs concernés par les expropriations (Raco, 1997). Le bilan des Jeux est lui aussi très nuancé, et il apparaît au final que la régénération menée sous l’égide du SERC n’a bénéficié qu’à une minorité de la population – ce qui semble être une constante des régénérations menées par les partenariats publics-privés. Enfin, d'un point de vue politique, la mise en place du premier partenariat public-privé ne s’est pas concrétisée par un partage clair du leadership dans la production des politiques. L’inefficacité politique du partenariat se manifesta notamment à l’occasion de la préparation du dossier présenté au gouvernement central pour l’attribution des premiers fonds versés par le programme City Challenge : le dossier prévoyait ainsi un coût total de 180 M£ financé à 74% par le secteur privé et fut accusé d’être irréaliste, bien trop ambitieux au vu de la faiblesse des investissements privés dans la ville, préparé sans consultation de la population, et de refléter, in fine, le corporatisme du SERC (Dabinett et Ramsden, 1999). Dès lors, les candidatures de Sheffield au City Challenge ne furent retenues ni en 1991, ni en 1992. Or, nous l’avons vu, ce programme étatique récompensait l’étroitesse des liens entre les secteurs public et privé dans la gouvernance urbaine : le manque de cohésion entre les acteurs – le conseil gardant la main sur les politiques urbaines – et l'incapacité  à élaborer des stratégies globales de régénération constituèrent de ce fait un sérieux handicap pour Sheffield.

Manchester

28Le tournant entrepreneurial de la ville de Manchester a été très documenté en raison de son caractère paradigmatique. Pour la plupart des chercheurs, il se situe aux alentours de l’année 1987 (Cochrane et al., 1996 ; Quilley, 1999, 2002 ; Peck et Ward,  2002). En effet, les élites politiques mancuniennes étaient persuadées de la victoire de Neil Kinnock au niveau central : l’échec de ce dernier est considéré comme la cause principale du rapprochement entre les élus et les services de Manchester d’une part, les agences mises en place par le gouvernement central et les acteurs privés d’autre part.

29Cette vision des choses masque toutefois d’autres facteurs explicatifs de ce changement d’attitude. Trois éléments nous semblent importants pour expliquer cette évolution. Tout d’abord, le MCC apparaît au milieu des années 1980 complètement isolé. En 1986, le gouvernement de M. Thatcher a dissous la structure métropolitaine de la conurbation, le GMCC. Cette dissolution fut particulièrement dommageable pour la ville de Manchester car cette dernière, à la différence de la plupart des grandes villes anglaises, ne domine pas la conurbation par son poids démographique10. De plus, Manchester était isolée d’un point de vue politique au sein de l’agglomération : la coopération entre les différents conseils était difficile car à l’exception de celui de Trafford, dirigé par les conservateurs, les huit autres étaient dirigés par la « vieille garde » du Labour. A cet isolement politique, il convient d’ajouter l’isolement administratif. Ainsi, le putsch orchestré par Graham Stringer et les siens a contribué à provoquer une division au sein de la bureaucratie municipale. Le leader et son équipe ne pouvaient pas s’appuyer sur une large part des techniciens de la ville qu’ils jugeaient hostiles à leurs manières de faire. Dès lors, le rapprochement avec les agences et les acteurs privés autour de projets comme ceux menés par l’UDC créée en 1988 pour régénérer le centre-ville – Central Manchester Development Corporation (CMDC), ou encore le City Challenge de Hulme – a été un moyen de marginaliser une partie des élus et des techniciens peu à l’aise avec cette nouvelle manière de faire, mais aussi de favoriser l’émergence d’un noyau dur d’acteurs au sein du conseil qui aujourd’hui encore monopolisent les principaux postes stratégiques. Il est d'ailleurs intéressant de noter que la constitution de cet espace d'autonomie distinct du conseil et des rivalités qui s'y tenaient avait débuté dès 1984 – en pleine période de socialisme municipal – par la création du Manchester Ringway Consortium dont l’acteur central était Howard Bernstein, aujourd’hui l’influent city manager de Manchester.

30Deuxièmement, en tant que capitale régionale du Nord-Ouest de l’Angleterre, la ville de Manchester dispose, malgré la crise industrielle, d’un réseau d’acteurs économiques bien plus important qu’à Sheffield, liés aux secteurs de la banque, des assurances et du droit notamment, et qui n’attendent qu’un signe du conseil pour « prendre des risques » et s’impliquer dans les politiques urbaines. Ainsi, dès le milieu des années 1980, une candidature aux Jeux Olympiques de 1996, qui n’aboutit finalement pas, est lancée par des acteurs du monde économique et culturel. Les acteurs politiques ne sont que très peu impliqués. On peut remarquer que cette classe d’acteurs économiques agressifs, libéraux et pro-actifs – les Manchester Men – constitue l’une des caractéristiques de Manchester depuis le XIXe siècle (Peck, 1995). Enfin, nous l’avons vu, le dernier facteur explicatif réside dans la faiblesse du socialisme municipal à Manchester au début des années 1980 : n’ayant jamais véritablement expérimenté le socialisme municipal, à la différence de leurs homologues de Sheffield, les élus mancuniens eurent beaucoup plus de facilités à se convertir à l’entrepreneurialisme néolibéral imposé par M. Thatcher.

31A partir de la création de la CMDC en 1988, les élus se soumettent à la vision imposée par le gouvernement de M. Thatcher. Dès lors, il n’est plus question de coopérer avec les villes voisines pour tenter de faire céder les Tories. Au contraire, les élus de Manchester commencent à penser que leurs rivaux dans la captation de fonds étatiques et bientôt européens sont les villes voisines de Sheffield, Leeds, et Liverpool. Le changement de discours à cette période est radical. Le slogan « Defending jobs, improving service » est remplacé par « Making it happen », reflétant un véritable changement de vision du monde caractérisé par le refus de s’apitoyer sur le glorieux passé industriel de la ville et la volonté farouche de profiter de l’opportunité d’un re-développement par les services et les grands projet urbains post-modernes dans une société post-industrielle marquée par la globalisation de l’économie. Deux éléments centraux peuvent être identifiés pour caractériser les politiques mises en place durant la période 1987-1996. D’une part, le recentrage des priorités autour de la régénération du centre-ville et de l’expansion de l’aéroport11 qui sont considérés, au détriment des autres zones de la ville, comme les deux uniques leviers de développement. L’idéologie néolibérale thatchérienne commence à être intériorisée par les élites locales qui supposent qu’un « trickle down effect » se produira et permettra ainsi le re-développement des zones périphériques de la ville par simple effet de propagation des bénéfices de la croissance. De plus, on assiste à une volonté très forte des élites urbaines mancuniennes de soigner leur image de « bon élève » au sein des villes du Nord. Comme le note Kevin Ward, le conseil a très vite compris que « s’il pouvait compléter son tournant entrepreneurial avant ses compétiteurs, alors il pourrait bénéficier (…) du changement des règles et des normes du jeu » (Ward, 2004 : 277). Ainsi, l’objectif du MCC se recentre autour de la création d’une image de collectivité capable de travailler efficacement avec le secteur privé, de lever des fonds, d’utiliser de la manière la plus efficace possible les deniers publics, et surtout de se fixer des priorités claires dans sa stratégie de re-développement.

32Parmi l’ensemble des projets qui ont permis au MCC de regagner la confiance des acteurs privés et du gouvernement, trois semblent revêtir une importance particulière en tant que rampe de lancement du projet entrepreneurial (Robson, 2002) : la régénération du centre-ville par l’UDC, le programme City Challenge mis en place sur le quartier de Hulme, et la candidature aux Jeux Olympiques de 2000. Ces projets permirent de nouer de puissants liens interpersonnels entre les acteurs publics (locaux et étatiques) et privés (Harding, 2000) et aussi de permettre à ce réseau d’acteurs de « faire système » en répondant de manière très réactive aux stimuli de son environnement (Pinson, 2007). Autour de ces projets, une coopération et une vision commune quant au développement de la ville se sont créées. Cette évolution a eu une double conséquence. Premièrement, elle a permis d’achever le démantèlement des institutions locales qui œuvraient dans le cadre du keynésianisme. Ainsi, d’un point de vue politique, la période de 1987 à 1996 voit la marginalisation progressive des élus n’appartenant pas à l’executive team au profit du leader et de ses proches collaborateurs (Pinson, 2007), celle des puissants comités au profit des partenariats dans lesquels se prennent désormais toutes les décisions stratégiques, et enfin celle d’une partie des techniciens et des services au profit de l’influente Special Service Unit, une structure d’élaboration et de mise en œuvre de tous les projets stratégiques.

Bilan

33Le premier tournant néolibéral au Royaume-Uni a ainsi pris la forme d’une re-centralisation de l’Etat britannique entraînant une dépendance de plus en plus grande des autorités locales vis-à-vis du gouvernement. Après une phase initiale de socialisme municipal, les conseils municipaux de Sheffield et Manchester se sont convertis à l’entrepreneurialisme. Mais l’insertion différente des deux villes dans la « nouvelle gauche urbaine » au début des années 1980 conduit à des situations bien distinctes au tournant de la décennie. En effet, alors que le MCC développe au cours de cette période une véritable capacité à capter des fonds, permettant à la ville d’amorcer dès lors son renouveau économique (inégal), le SCC n’y parvient toujours pas et « Steel City » reste engluée dans le marasme économique alors même que le secteur sidérurgique local a achevé sa restructuration. Le MCC devient une « grant coalition » (Cochrane et al., 1996), son objectif est d’attirer des fonds dont la mise en œuvre de partenariats public/privés selon les critères du gouvernement central constitue le sésame. A contrario, le premier partenariat public-privé de Sheffield, comprenant un nombre très large d’acteurs, reste dominé par le conseil municipal et se voit ainsi sanctionné à plusieurs reprises par le gouvernement central qui refuse de lui attribuer des fonds. Ainsi, on voit comment la logique du gouvernement Thatcher conduit à un « means over end effect» : à Manchester par exemple, sans le levier des fonds gouvernementaux, aucun projet ne conduit à une réelle mobilisation ; les exemples des tentatives avortées de partenariats avec le secteur privé dans les années 1990 pour la régénération des quartiers Est de la ville et autour des politiques de développement durable, le montrent bien. A Sheffield comme à Manchester, l’Etat central, contrairement aux idéaux de la théorie néo-classique, est donc véritablement l’acteur clé dans la recomposition de la gouvernance locale. Il ne s’agit néanmoins plus de l’Etat keynésien, mais d’un Etat dont les activités se redéployent autour de l’incitation à la mise en place de partenariats, soit par des mécanismes de contrainte envers les acteurs public locaux, soit par des mécanismes assurantiels envers les acteurs privés, l’investissement de fonds étatiques sur une zone étant perçu comme un moyen de minimiser les risques inhérents à l’activité économique.

« Roll-out neoliberalism » : le New Labour au pouvoir

Le « roll-out » de l’Etat central

34L’argument que nous allons développer dans cette partie est que les arrivées de John Major puis surtout de Tony Blair à la tête du Royaume-Uni ouvrent une nouvelle ère. La phase de démantèlement des institutions issues du compromis keynésiano-fordiste s’achève et laisse place à une phase de « roll-out neoliberalism » (Peck et Tickell, 2002) au cours de laquelle de nouvelles institutions, de nouvelles politiques et de nouveaux instruments sont créés pour institutionnaliser certains acquis de la phase précédente, et surtout pour contenir et réparer les effets néfastes les plus visibles de l’application des principes du marché. Nous allons montrer dans cette partie que le contexte local importe grandement dans les formes prises par ce néolibéralisme « roll-out » (Peck, 2004), et que ses formes varient selon les villes considérées.

35Dès sa victoire écrasante aux élections générales de 1997, le New Labour réoriente les rapports entre le gouvernement central et les gouvernements locaux12. Nous venons de voir que sous l’ère de Margaret Thatcher, les villes étaient analysées comme la cause principale des problèmes touchant l’économie. A l’inverse, avec le New Labour, les villes apparaissent comme la solution à ces mêmes problèmes, et comme un échelon central dans la relance et le maintien de la croissance économique nationale. Cet intérêt renouvelé pour la ville débouche dès 1998 sur la constitution d’un groupe de travail autour de l’architecte Richard Rogers. Les publications du rapport Towards an Urban Renaissance (DETR, 1999) et d’un Livre Blanc sur la ville (DETR, 2000) posent les bases des politiques urbaines proposées par le nouveau gouvernement.

36Trois objectifs centraux peuvent être identifiés. Premièrement, dès le premier mandat de Tony Blair, le gouvernement central se focalise sur la dimension « consommation » de la croissance économique locale. Le soutien au retour en centre-ville des classes moyennes, qui avait timidement débuté au début de la décennie 2000, est renforcé. L’idée est de relancer l’économie en suivant les nouveaux dogmes du développement économique endogène et en créant un cadre favorable à la gentrification des centre-villes (Lees, 2003 ; Rousseau, 2008). Deuxièmement, les politiques nationales à destination des villes s’attachent à réparer les politiques de régénération orientées par le marché (« property-led regeneration ») mises en place par les Tories. En effet, ces politiques, qui devaient aboutir à un « trickle down effect », ont in fine davantage contribué à nourrir la polarisation sociale dans les villes britanniques. L’accent mis sur le développement communautaire par le biais de l’agenda du new localism (Brenner et Theodore, 2002) peut être perçu à la fois comme une volonté de prendre en considération des quartiers et des populations marginalisées par les gouvernements conservateurs, et comme une incitation à faire entrer ces populations dans la « société de marché ». Troisièmement, à partir de 2003, on assiste à une tentative de décongestion du Sud-Est du pays au bénéfice du Nord au travers du Sustainable Communities Plan (ODPM, 2003). Cet apparent retour à une politique de redistribution spatiale ne doit toutefois pas faire oublier, comme l’a bien montré Mike Raco, le caractère extrêmement sélectif des cibles identifiées par ce plan (Raco, 2007) qui semble être une manifestation de ce que Neil Brenner a qualifié de « sélectivité spatiale » des Etats centraux (Brenner, 2004).

37Ce qui ressort de ces évolutions est, avant tout, l’ambiguïté du discours et des politiques urbaines du New Labour. Ces politiques n’entrent en effet pas en contradiction avec celles mises en place par les Tories. Elles montrent a contrario une véritable assimilation de l’héritage conservateur, ce qui constitue d’ailleurs l’un des éléments caractéristiques de la « troisième voie » blairiste (Le Galès et Faucher-King, 2007). On assiste ainsi au maintien de nombreuses institutions créées sous les gouvernements de M. Thatcher et J. Major13, comme le Private Finance Initiative, qui organise la participation du secteur privé dans les services publics. En revanche, la période qui s’ouvre à partir de 1997 débouche aussi sur de nombreuses innovations. Sous l’influence, notamment, d’universitaires tels que A. Giddens, U. Beck, A. Etzioni et R. Putnam, l’ « espace de théorisation » de la troisième voie blairiste (Tournadre-Planck, 2006) impacte fortement le contenu des politiques urbaines. On voit apparaître un nouveau discours qui tente de relier les préoccupations sociales aux questions de compétitivité (Harloe, 2001) et de nouvelles pratiques autour notamment de l’implication (« empowerment ») des communautés (Imrie et Raco, 2003). Nous allons montrer, au travers des cas de Manchester et de Sheffield, que cette évolution, qui n’est pas que discursive, revêt deux caractères principaux. Il s’agit tout d’abord d’une évolution contenue au sein même de l’idéologie néolibérale qui ne se voit pas fondamentalement mise en cause. Il s’agit également d’une évolution qui va contribuer à renforcer la re-centralisation et la bureaucratisation déjà bien avancées au cours des dix-huit années de règne des conservateurs.

Les conséquences locales : le second tournant entrepreneurial à Manchester et Sheffield depuis le milieu des années 1990

Manchester

Les difficultés de la transition Tories/New Labour

38Lorsque le New Labour remporte les élections en 1997, Manchester se trouve dans une position particulière. Les dix années passées à travailler avec les agences gouvernementales et les acteurs privés, suivant le modèle néolibéral imposé par M. Thatcher, ont produit des résultats contrastés. De nombreux « succès » sont mis en avant par les élus locaux : la régénération du centre-ville et son repeuplement14, le développement d’une industrie de services florissante, l’expansion de l’aéroport, la réalisation de nombreux projets architecturaux prestigieux, et le succès de la candidature aux Jeux du Commonwealth. Ces projets ont certes permis de transformer l’image de la ville, de regagner la confiance du secteur privé, et de transformer Manchester en un nouveau « modèle » britannique en termes de régénération urbaine. En revanche, toute une série de conséquences moins visibles peuvent être considérées comme des échecs qui ont d’ailleurs valu à Manchester de se voir accoler le qualificatif de « ville hypocrite » (Mellor, 2002). Le développement urbain entrepris entre 1987 et 1997 n’a pas profité à l’ensemble de la population. Manchester reste en 1997 – et aujourd’hui encore – l’une des villes les plus défavorisées du Royaume-Uni avec des quartiers parmi les plus pauvres et les plus insalubres du pays15. La régénération de l’habitat ancien a nourri un processus de gentrification non maîtrisé, reléguant les plus pauvres aux périphéries de la ville. Dans le même temps, le développement de l’économie de service et de la « connaissance » masque l’accroissement d’une population de laissés-pour-compte de l’ère post-industrielle, le développement exponentiel du travail précaire et temporaire ne faisant que renforcer l’insécurité sociale au sein des couches populaires (Ward, 2003). Ainsi, le « modèle mancunien de régénération » mis en avant aussi bien au niveau national (par les conservateurs puis par le New Labour) qu’au niveau européen16, en négligeant les aspects sociaux, a contribué à faire de Manchester l’archétype de la « divided city ».

39Le second problème auquel la ville fut confrontée fut de gagner la confiance du nouveau gouvernement après dix années de relations privilégiées avec les Tories. Un certain nombre d’acteurs clés semblaient « compromis » par cette coopération. Ainsi, les années 1996 et 1997 virent de nombreux changements à la tête de certaines organisations de la ville. En 1996, Graham Stringer fut remplacé par Richard Leese. Ce dernier, bien qu’ayant participé à de nombreux projets stratégiques comme la régénération de Hulme, était considéré comme ayant un profil « plus social » que G. Stringer : à travers ce changement de leader, on peut voir la volonté de s’adapter, par anticipation, au changement de l’environnement politique qui se profile en 1997. Dans le même sens, de nombreux acteurs stratégiques de la gouvernance locale – businessmen, intermédiaires entre les élites politiques nationales et le gouvernement – sont remplacés.

Explosion du centre-ville et retour aux « basics »

40L’émergence d’un véritable agenda social est remise en cause après l’attentat perpétré par l’IRA en 1996. Le 15 juin 1996, une bombe explose en plein centre de Manchester, endommageant 120 000 immeubles et mettant hors d’usage 49 000m² de locaux commerciaux et 57 000 m² de bureaux. La réaction des élites politiques et économiques locales est très rapide (Holden, 2002 ; Williams, 2004). En moins de six mois, ils parviennent à lever les fonds nécessaires et à monter une « task force » – Manchester Millenium Ltd (MML) – afin de prendre en charge les dégâts. Deux éléments sont notables concernant la manière dont MML a été mis en place. Premièrement, la rapidité avec laquelle les élites locales ont réagi et sont parvenues à mettre en œuvre le plan de régénération du centre-ville atteste de la puissance des mécanismes de coalition forgés au cours des dix années de coopération avec le gouvernement et les acteurs privés. La destruction du centre-ville fut très vite analysée comme une « opportunité » (Holden, 2002) pour mettre en œuvre la vision du centre-ville éprouvée lors des années précédentes. Il n’est donc pas étonnant de retrouver les mêmes acteurs siéger aux conseils d’administration de MML, Hulme City Challenge ou des candidatures olympiques.

41Le second élément notable est que l’urgence de la situation a favorisé un retour à des pratiques éprouvées. Ainsi, la destruction du centre-ville a constitué un terreau favorable pour relancer la machine sur les traces entrepreneuriales léguées par l’héritage de G. Stringer. A partir de cet événement, on assiste à une scission dans les organisations mancuniennes (Holden, 2002). Une première série d’organisations travaillent sur le centre-ville : MML, Manchester 2002 (la structure en charge de l’organisation des Jeux du Commonwealth), Marketing Manchester (l’agence de promotion de la ville) et plus tard le partenariat public-privé en charge de la gestion du centre-ville (Manchester City Centre Management Company). Cet agenda porté par H. Bernstein peut être perçu comme une trace des politiques néolibérales imposées par M. Thatcher, parfaitement intériorisées par les élites locales mancuniennes. Un second agenda plus social, et plus proche de l’idéologie des politiques urbaines du New Labour, se développe parallèlement. Il est porté par le leader Richard Leese et se retrouve dans de nombreuses organisations en charge du développement des politiques d’empowerment des communautés. Ces organisations ont en charge la mise en place des nouvelles politiques urbaines comme le New Deal for Community, le Housing Market Renewal Pathfinder, le Local Strategic Partnership. Ces deux agendas sont chapeautés par le MCC, qui, en plaçant nombre de ses senior officers dans les conseils d’administration de ces organisations, joue un rôle de coordination et de mise en cohérence.

L’influence des politiques du New Labour : l’exemple emblématique de la régénération d’East Manchester

42Les quartiers Est de Manchester furent pendant de nombreuses années le moteur économique de la conurbation. Lieux de développement de l’industrie métallurgique, ils furent durement touchés par la crise des années 1970, et figurent aujourd’hui parmi les plus défavorisés de tout le Royaume-Uni. Dans les années 1980 et 1990, ces quartiers furent négligés par le MCC et par le gouvernement central, dont la priorité était alors le centre-ville17. Cette zone connaît une situation particulièrement difficile avec un taux de chômage élevé, de graves problèmes de santé publique, un habitat dégradé dont la valeur immobilière est très faible, une chute démographique, des problèmes de délinquance, et des sols contaminés par deux cents ans d’exploitation industrielle intensive. L’arrivée au pouvoir du New Labour en 1997 modifie la perception que se font les élites urbaines de cette zone : East Manchester est désormais vu comme une priorité par le MCC, et comme un terrain privilégié pour appliquer les politiques de « régénération sociale » édictées à l’échelon national. Ce renouveau d’intérêt pour East Manchester s’explique aussi par la réception des Jeux du Commonwealth qui vont s’y dérouler : il n’est pas question de montrer de Manchester des quartiers dont l’atmosphère est plus proche de Coronation Street18  que de la « Twenty-four hour city19 ».

43Pour mener à bien la régénération de cette zone, New East Manchester Limited (NEML) fut lancé en 1999. Il devint une URC en 2000. Bien que Manchester constitue le modèle choisi pour les créer, NEML va très vite devenir une URC atypique en comparaison des deux autres, situées à Sheffield et Liverpool, et ce pour trois raisons (Robson et Parkinson, 2002). Premièrement, le périmètre d’action de NEML est une zone périphérique. Manchester ayant déjà régénéré son centre-ville, l’URC ne pouvait pas porter sur une zone centrale, comme à Sheffield et à Liverpool. Deuxièmement, NEML doit composer avec de nombreuses initiatives préexistantes sur la zone. L’objectif de NEML, à la différence des URC de Liverpool et de Sheffield qui peuvent agir sur un espace quasi vierge, est ainsi de contrôler différentes initiatives, plutôt que d’agir directement. Enfin, la structure sociale de la zone n’est pas la même qu’a Liverpool et Sheffield. East Manchester est une aire urbaine peuplée (environ 30000 habitants), ce qui contraint NEML à développer un agenda social et d’agir au plus proche des différentes communautés, pour éviter l’émergence de processus de type NIMBY dans un contexte où la défiance des populations envers la politique est très forte.

44Il est possible d’identifier une volonté de prendre en compte les attentes des communautés, de les conduire à participer à l’élaboration des décisions, de les rendre « durables » afin d’éviter les processus d’exclusion par la gentrification. Ce tournant social et communautariste est même omniprésent dans les discours des élites urbaines. Toutefois, cette nouvelle rhétorique  ne doit pas masquer la réalité sous-tendue par le maintien des principes néolibéraux : la volonté de créer les conditions favorables au développement de l’économie de marché l’emporte sur la redistribution sociale et spatiale (Imrie et Raco, 2003). Plusieurs exemples en attestent : la gestion différenciée de l’espace, qui se manifeste par le fait que les quartiers proches du centre-ville comme Ancoat20 ne font pas l’objet du même traitement que les quartiers plus périphériques ; l’implication ambiguë des communautés, qui semblent en fait être instrumentalisées dans le double objectif d’éviter l’apparition de protestations contre les politiques mises en œuvre et de renforcer la sécurité des quartiers21.

45Enfin, l’approche par la communauté peut également être analysée comme un instrument permettant de « rendre entrepreuneuriales » des populations qui jusqu’alors semblaient tenues à l’écart de la « société de marché », en soumettant les aides financières à la capacité de ces communautés à saisir les opportunités offertes par le gouvernement et par les autorités locales, bref, à élaborer des projets : ce système inciterait les communautés à « se rendre audibles » et à intérioriser les priorités édictées aux échelles nationale et urbaine (Rose, 2000). De la même manière, le rôle des élus locaux et de l’Etat semble être encore surdéterminé par les idées de compétitivité et d’attraction des capitaux privés. La régénération d’East Manchester n’est pas analysée par les élites locales et étatiques comme une fin en soi, mais plutôt comme un moyen de renforcer la compétitivité de la conurbation, de la région et même du pays. De l’aveu du chief executive de NEML, la mise en place de politiques d’environnement et d’une politique ambitieuse de transport en commun (extension de Metrolink dans East Manchester prévue à l’horizon 2009) doit être comprise comme un moyen de « dé-risquer » la zone, en envoyant des signaux aux acteurs privés qui se montraient jusqu’à présent réticents à investir dans ce type de quartier. On voit donc très clairement que malgré la rhétorique plus sociale et les apparences de redistribution créées par le choix d’intervenir sur un quartier périphérique, la logique reste similaire. Il paraît de ce fait délicat d’évoquer une quelconque tentative de redistribution des bénéfices de la croissance.

Sheffield

L’évolution de la gouvernance urbaine

46Après le départ de Clive Betts pour le parlement, le nouveau leader du conseil, Mike Bower, un ancien journaliste personnifiant le tournant « pragmatique » du Labour local, supprime le SERC et met sur place un nouveau partenariat public-privé en 1992, le Sheffield City Liaison Group (SCLG). L’intériorisation des règles édictées par le gouvernement central par les élites politiques de Sheffield franchit ici une nouvelle étape : le nouveau partenariat est clairement resserré et ne comprend plus que le conseil municipal, le secteur privé représenté par la chambre de commerce, les services de santé, les deux universités et les deux agences de développement local, l’UDC et Sheffield TEC22. Le partenariat affiche cette volonté de resserrer les intérêts représentés : « nous sommes délibérément restés un petit groupe, concentrés sur l’action pour éviter le danger de devenir un salon de bavardage… En bref, le rôle du City Liaison Group est de fournir un leadership » (SCLG, 1995 : 3).

47C’est ce corporatisme affiché par le SCLG, qui prend le nom de Sheffield First en 1997, qui permet à la candidature de la ville d’être cette fois retenue lors des quatre étapes successives du programme central de régénération succédant au City Challenge, le Single Regeneration Budget, de 1993 à 1997 (Dabinett et Ramsden, 1999). Comme celui de Manchester, l’exemple de Sheffield accrédite ainsi les théories de J. Peck et A. Tickell selon lesquelles la « destruction » du système traditionnel de soutien financier aux municipalité au début de l’ère conservatrice se traduit ensuite, au début du mandat de J. Major, par une « réparation » des dégâts et une « création » conséquente de nouvelles formes d’aides « récompensant » l’entrepreneurialisme municipal et les programmes destinés à favoriser la croissance endogène locale (Peck et Tickell, 2002 : 22). Par conséquent, à l’échelle urbaine, les « coalitions de croissance » (« growth coalitions ») au Royaume-Uni s’apparentent en fait davantage à des « coalitions de subventions » (« grant coalitions ») (Cochrane et al., 1996) et l’évolution de la gouvernance locale vers des formes encore davantage corporatistes est largement guidée par les incitations centrales. Sur ce point, Sheffield finit par rejoindre, avec retard, Manchester. Le second tournant entrepreneurial de Sheffield, matérialisé par la création du SCLG, est donc cette fois parfaitement en phase avec le gouvernement central qui a, lui, amorcé son « roll out ». Comme à Manchester, de nouveaux thèmes intègrent l’agenda urbain. Parmi ceux-ci, deux nous semblent particulièrement importants pour notre propos : la régénération du centre-ville, qui montre la poursuite, caractéristique du néolibéralisme, de la recherche des capitaux privés – même si la cible, nous le verrons, est quelque peu différente ; et l’inclusion sociale, avec, comme à Manchester là encore, ses limites évidentes.

Le nouvel agenda politique urbain

48Le nouveau partenariat public-privé de Sheffield naît avant tout d’une focalisation d’intérêts autour du centre-ville qui déclinait rapidement au début des années 1990. Cependant, contrairement à Manchester, dont les élites avaient intégré l’ethos néolibéral plus rapidement et plus franchement et avaient ainsi pu tirer rapidement profit des nouvelles règles du jeu, les élites de Sheffield n’étaient pas, jusqu’en 2000, en position de force pour imposer leurs conditions aux promoteurs. Cette situation, qui résulte tout à la fois de l’image « anti-business » héritée de la période de contestation radicale de la ville, des tergiversations du conseil lors de son premier tournant entrepreneurial, mais aussi, plus généralement, des possibilités plus restreintes de profit à Sheffield que dans des villes proches plus importantes comme Manchester ou Leeds, se répercute sur la régénération de la ville tout au long des années 1990. Par exemple, un ancien cadre du service d’urbanisme déclare ainsi que « le conseil était tellement désespéré de ne pas attirer d’investissements extérieurs qu’il donnait son accord à n’importe quel projet immobilier, d’où la mauvaise qualité des projets qui ont vu le jour à l’époque » (entretien, avril 2006). Le problème ne concerne pas seulement l’attraction des promoteurs : de 1980 à 2000, la faible attractivité de Sheffield couplée à sa dépendance complète vis-à-vis des investissements extérieurs dans un système de compétition interurbaine intense constitue une contrainte structurelle supplémentaire pour la ville. Comme l’expliquent Colin Crouch et Martin Scott Hill, « il y a eu une reconnaissance des bénéfices que les PME pouvaient offrir à l’économie locale (…) D’un autre côté, la capacité d’agir en conséquence est limitée par le besoin presque désespéré d’attirer des investissements extérieurs » (Crouch et Scott Hill, 2004 : 196).

49En 2000, la création à Sheffield par le gouvernement de Tony Blair d’une Urban Regeneration Company pour coordonner la régénération du centre-ville tente de résoudre ce problème en se concentrant sur l’attractivité physique de la ville. Contrairement à NEML pour Manchester, Sheffield One s’occupe exclusivement de la régénération du centre-ville de Sheffield. Si le conseil municipal est représenté au conseil d’administration de l’URC, celle-ci est dirigée par un banquier. La directrice exécutive de Sheffield One est recrutée suite à son rôle dans la régénération du centre-ville de Manchester détruit par la bombe de l’IRA en 199623, ce qui montre l’influence qu’exerce la « réussite » de Manchester auprès des élites de Sheffield. Dès 2001, l’agence se dote d’un Masterplan pour régénérer le centre-ville : la revitalisation du centre-ville, qui était « en haut de l’agenda politique du régime corporatiste » gouvernant Sheffield depuis la fin des années 1980 (DiGaetano et Lawless, 1999), trouve ainsi son aboutissement. L’objectif de Sheffield One est de développer le secteur des hautes technologies en partenariat avec les universités, et de favoriser l’arrivée de commerces de qualité en centre-ville, plusieurs études ayant montré que les classes moyennes de l’agglomération préféreraient se rendre à Leeds et Manchester pour effectuer leurs achats, privant ainsi Sheffield de revenus supplémentaires. Dès lors, la majorité des politiques urbaines menées à Sheffield concerne l’embellissement du centre-ville, la création d’espaces publics « de qualité », la construction d’établissements culturels, bref, autant d’éléments pouvant être qualifiés de « politiques symboliques » visant à « ré-imaginer » le centre-ville pour les classes moyennes et à augmenter le prix du foncier, très faible dans le centre-ville de Sheffield, afin d’attirer les promoteurs guidés par le profit (Rousseau, 2008).

50La volonté du conseil d’attirer des populations aisées est vérifiée par le fait que la directive gouvernementale de construire 20% de logements sociaux n’est pas respectée : la position officielle du conseil municipal est qu’ « il est actuellement considéré qu’il existe un parc plus que suffisant à proximité du centre-ville pour remplir les besoins de logement bon marché » (Sheffield City Council, 2004). Il existe un très fort consensus entre les principaux acteurs de la gouvernance de Sheffield ; ainsi, les deux universités, dont l’influence au sein de Sheffield First a augmenté au cours des dernières années, voient la régénération du centre-ville comme un atout important : dans un contexte d’augmentation des frais d’inscription et de concurrence inter-universitaire de plus en plus poussée, le marketing d’un cadre de vie attractif en centre-ville, autour de logements et d’espaces publics de qualité, devient une condition sine qua non pour la réussite de leur stratégie d’attirer de plus en plus d’étudiants aisés du Sud-Est de l’Angleterre et d’étudiants internationaux. Les objectifs de Sheffield One semblent en passe d’être remplis : en 2004, une étude de l’agence immobilière Knight Franck décrit le centre-ville de Sheffield comme une « étoile montante » sur le marché immobilier national, avec des prix ayant augmenté de 15% sur l’année écoulée (Sheffield Star, 15 octobre 2004).

51Comme à Manchester, cette conception de la régénération est la traduction spatiale de la théorie économique néolibérale du « trickle down effect ». Il est cependant permis de douter de la validité de cette théorie : comme Manchester, Sheffield reste une ville fortement ségréguée. Si les quartiers Ouest de la ville comptent parmi les plus prospères de Grande-Bretagne, le Nord et l’Est de la ville font face à une situation sociale et économique difficile ; et les familles de sidérurgistes de Sheffield sacrifiées dans les années 1980 sur l’autel de la restructuration et de la compétitivité économiques britanniques, dont le destin fut montré au monde entier en 1997 dans le film The Full Monty, ne semblent guère bénéficier des opérations de spéculation foncière réalisées au centre-ville.

52Pourtant, comme à Manchester là encore, un agenda social se développe en parallèle à partir du milieu des années 1990 à Sheffield suite au succès de la ville au SRB. Nous l’avons vu, ce programme représente une évolution par rapport au City Challenge, en ce qu’il implique l’intégration des acteurs des communautés locales dans les processus de décision des politiques de régénération. De ce fait, chaque zone concernée par le SRB possède sa propre structure directrice représentant les intérêts locaux, l’ensemble étant coordonné par la Sheffield Regeneration Agency, elle-même un partenariat créé par le conseil. Là encore, il est cependant permis de douter de la réalité de l’implication des habitants dans les politiques de régénération. Dans une étude comparative de l’implémentation du programme britannique (SRB) et du programme européen (Urban) à Sheffield, Ian Bache montre comment l’implication réelle de la communauté locale diffère selon les deux programmes et débouche sur une quasi impossibilité de facto pour les représentants des communautés à faire entendre leur voix dans le cadre du programme SRB24 : « en ce qui concerne le SRB, l’implication des communautés ne constituait qu’un partenariat secondaire, les bénéfices de productivité économique directs potentiels rejailliraient finalement sur les zones désavantagées et les groupes sociaux et renforceraient ainsi la cohésion.» (Bache, 2001 : 344).

Bilan

53A la fin des années 1990, les deux villes s’inscrivent parfaitement dans la deuxième phase de néolibéralisation de l’Etat central, le « roll-out » débuté sous J. Major et approfondi sous T. Blair. Reflétant les priorités de l’Etat britannique, les agendas urbains de Manchester et de Sheffield intègrent de nouveaux thèmes. Mais les objectifs de redistribution sociale sont clairement soumis à ceux de la croissance économique, qui s’effectue notamment par le biais d’une gentrification pilotée de concert par l’Etat central et les partenariats à l’œuvre dans les deux villes. Les tentatives de favoriser la participation des communautés à la gouvernance urbaine ne limitent donc en aucun cas le développement des processus ségrégatifs. Aujourd’hui, il est ainsi permis de rapprocher tant les agendas que les systèmes de gouvernance urbaine de Manchester et de Sheffield, désormais parfaitement alignés sur le programme du gouvernement central : les deux villes ont achevé leur tournant néolibéral.

54Parallèlement, l’abstentionnisme ne cesse d’augmenter. A Sheffield, le Labour a finalement perdu le leadership du conseil municipal en 1999, ce qui est perçu comme un coup de tonnerre par les médias britanniques, la ville ayant été auparavant gouvernée par les travaillistes pendant la quasi-totalité du XXe siècle. La période de trois ans durant laquelle les Libéraux-Démocrates sont au pouvoir ne débouche cependant sur aucun changement significatif dans l’agenda local, toujours dominé par la régénération du centre-ville pilotée par Sheffield First et Sheffield One. Manchester poursuit elle aussi sa stratégie de croissance par l’attraction des capitaux extérieurs ; le re-développement actuel, prodigieux, de son centre-ville, rappelle toutes proportions gardées le dynamisme des villes asiatiques. L’avance prise par Manchester sur Sheffield, causée par des facteurs conjoncturels – un tournant néolibéral complété plus rapidement – comme structurels – la taille supérieure de l’agglomération mancunienne offrant des possibilités de profit supérieures – permettent à la ville de se tourner dès aujourd’hui vers la régénération de ses quartiers périphériques en difficulté, situés principalement à l’Est. Mais cette régénération, là encore, ne prend pas la forme d’une véritable inclusion sociale : la future implantation du premier « super-casino » anglais dans ces quartiers semble le prouver.

55Ainsi, le « roll-out » de l’Etat central, et le second tournant entrepreneurial urbain se caractérisent par un regain d’intérêt pour les populations mises à l’écart depuis le premier tournant néolibéral des années 1980 tout en gardant la foi en le secteur privé hérité des années M. Thatcher. En ce sens, les cas de Sheffield et Manchester depuis le milieu des années 1990 permettent d’illustrer les propos de Florence Faucher-King et Patrick Le Galès analysant l’action du New Labour en termes d’ingénierie sociale : « Même si le New Labour a conservé des objectifs sociaux, il nous semble que sa priorité a été de poursuivre la création de ce que Karl Polanyi appelait une « société de marché », c’est-à-dire une société au sein de laquelle les principes de l’économie de marché orientent et contraignent les comportements des organisations et des individus. » (Faucher-King et Le Galès, 2007 : 175-176).

Conclusion

56A la fin des années 1970, la crise profonde du Royaume-Uni et l’affaiblissement du compromis keynésiano-fordiste ont ainsi donné naissance à des politiques urbaines radicalement différentes de celles mises en place durant les Trente Glorieuses. Au cours de la période courant du début des années 1980 à nos jours, deux phases principales se succédèrent dans les politiques néolibérales de l’État central britannique. La première phase de « roll-back » de l’Etat central a vu le gouvernement dirigé par M. Thatcher tenter, par le biais de différentes mesures, d’imposer les principes du marché aux autorités locales et de leur soustraire une part de leurs compétences. A cette première phase succède une seconde, de « roll-out » cette fois – symbolisée par l’arrivée des néo-travaillistes au pouvoir, mais en fait débutée dès J. Major – dans laquelle le gouvernement s’attache à institutionnaliser les pratiques héritées de l’ère conservatrice – notamment la mise en compétition systématique des villes, le contrôle accru de leurs dépenses, la recherche d’une profonde implication des acteurs privés dans la gouvernance urbaine – et à les transposer à des secteurs de l’action publique autres que ceux du développement économique et de la régénération urbaine. Au cours de cette seconde phase au sein du processus général de néolibéralisation, l’action du gouvernement est centrée autour de l’imposition de régulations marchandes à l’ensemble des secteurs de l’action publique urbaine (logement, politiques sociales, politiques environnementales, politiques à l’égard des communautés…).

57Malgré ces différences, une constante semble caractériser ces deux périodes : le processus de re-centralisation de l’État britannique. Pour des raisons politiques (de nombreuses villes étaient dirigées par le Labour) comme idéologiques (la foi de M. Thatcher en les acteurs privés, plus compétents selon elle dans la gestion des villes que les acteurs publics) durant la première période, puis pour des raisons d’incompréhension (T. Blair et ses proches collaborateurs n’ont pas effectué leurs classes à l’école du gouvernement local) et de volonté forte de piloter l’ensemble de la société pendant la seconde période, le processus de centralisation continue de l’État britannique ne s’est ainsi finalement jamais infléchi depuis la fin des années 1970.

58Dans le même temps, la réaction de ces villes à la nouvelle structure de contraintes et d’opportunités induite par les changements d’orientation de l’Etat central peut être analysée selon trois phases successives. Au cours de la première période, les autorités locales – et notamment les villes industrielles du Nord – mènent une opposition frontale au gouvernement de M. Thatcher. Leur idée, particulièrement prégnante à Sheffield, est d’inventer un modèle de développement radical, socialiste, susceptible de montrer qu’une alternative à la loi du marché est, malgré tout, possible. L’échec de cette stratégie – largement causé, nous l’avons vu, par l’étranglement fiscal exercé par le gouvernement central – débouche ensuite sur une deuxième phase pouvant être caractérisée comme un premier tournant entrepreneurial, avec l’établissement de partenariats public-privés dans la gouvernance urbaine et l’intégration de l’idée de compétition inter-urbaine aux stratégies de développement urbain. L’arrivée au pouvoir du New Labour modifie pour partie cette situation, et durant la troisième période, l’intériorisation des contraintes imposées par le gouvernement central s’accélère avec, notamment, la « naturalisation » de l’idée de compétition urbaine. Influencées par le nouveau référentiel du développement économique endogène et par la politique nationale de « renaissance urbaine », les politiques urbaines menées dans nos deux cas visent finalement à « ré-imaginer » la ville – ou tout du moins son centre – pour les classes moyennes, laissant largement de côté les préoccupations pour la justice sociale, la redistribution ou l’harmonisation des conditions de vie sur le territoire urbain.

59Nos deux cas illustrent parfaitement cette évolution. Certes, des différences sont à noter. Sheffield développa son programme de socialisme municipal de manière beaucoup plus approfondie que Manchester, et a contrario cette dernière fut plus prompte à se rallier aux politiques entrepreneuriales mises en place par les gouvernements successifs. A ce titre, le cas de Sheffield nous semble finalement beaucoup plus emblématique de l’ensemble des villes britanniques, qui apparaissent de plus en plus comme des exceptions sur le Vieux continent, à mi-chemin entre le modèle américain et le modèle européen (Kazepov, 2005). Manchester, quant à elle, semble être une exception au sein même des villes britanniques tant la ville ressemble au modèle américain, notamment du fait de la présence d’un réseau d’acteurs économiques proactifs et très impliqués dans la vie politique locale rappelant le « civic boosterism » d’outre-Atlantique. En dépit de ces distinctions entre les villes, il reste que la néolibéralisation de l’espace plus ou moins soutenue depuis vingt ans au Royaume-Uni a nourri un processus intense de développement inégal entre les villes, et surtout entre zones d’une même ville. Les « renaissances » de Manchester et, à un degré moindre, de Sheffield, célébrées depuis peu tant par les élites urbaines que par les médias britanniques, ne doivent pas masquer un tableau bien plus sombre : celui de deux villes qui, aujourd’hui bien plus qu’hier, sont structurées autour de poches de croissance entourées par un océan de pauvreté.

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Notes

1 Cette citation provient de l’un des auteurs les plus influents du courant post-keynésien. Dans cet article, nous ne calquerons pas notre définition du post-keynésianisme sur celle généralement admise en théorie économique. En macroéconomie, le post-keynésianisme n’est pas une théorie unifiée. Il se démarque du néo-classicisme par sa croyance en la nécessité de l’intervention de l’Etat dans l’économie, et du keynésianisme par une volonté de prendre en compte le temps long dans la résolution du chômage. Pour une synthèse en langue française sur ces différents courants, on pourra se référer à Lavoie (2004).
2 Encore peu répandue dans les travaux de langue française portant sur la ville, la notion de néolibéralisme fait l’objet de nombreux développements dans la recherche urbaine anglo-saxonne. Les concepts de «néolibéralisation de l’espace » (Peck et Tickell, 2002), d’ « urbanisme néolibéral » (Brenner et al., à paraître) ou de « ville néolibérale » (Hackworth, 2007) occupent une place de plus en plus importante pour décrire l’évolution des villes contemporaines.
3 Tous les auteurs ne s’accordent sur la nature de ce nouveau régime d’accumulation (Painter, 1995). Par exemple, les fondateurs de la Théorie de la régulation pensent que différents régimes d’accumulation (post-fordiste, néo-fordiste, etc.) co-existent.
4 C’est ce que démontre Andrew Gamble dans son ouvrage The Free Economy and the Strong State (1994). Son argument qui porte uniquement sur la période M. Thatcher peut être transposé à l’action des néo-travaillistes depuis 1997.
5 Si les deux villes-centres dénombrent toutes deux environ 500 000 habitants, l’agglomération de Sheffield ne compte que 700 000 habitants, contre presque 3 millions pour celle de Manchester.
6 Les UDC sont emblématiques de la première vague de politiques urbaines élaborées par le gouvernement Thatcher et plus particulièrement par son Secrétaire d’Etat à l’Environnement Michael Heseltine. Pour une analyse détaillée de cette première vague de politiques urbaines qui comprenait également les Entreprises Zones, les City Action Team et les Task Forces, voir Harding (1988)
7 La crise économique rencontrée par Sheffield se caractérise par sa soudaineté et son impressionnante brutalité : de 1979 à 1983, le taux de chômage passe ainsi de 5 à 14%, la sidérurgie perdant plus d’un millier d’emplois par mois au début des années 1980.
8Le gouvernement de M. Thatcher trouvait que le MCC, avec l’une des taxes locales les plus élevées du pays, dépensait trop, notamment dans le secteur du logement. Pour équilibrer son budget en apparence, le conseil municipal avait mis en place un montage comptable astucieux reposant sur la création de la Manchester Mortgage Corporation. Financée par des emprunts contractés auprès de banques étrangères, celle-ci louait de nombreux bien immobiliers appartenant à la ville pour les relouer ensuite à un prix inférieur au conseil municipal (King, 2006, p. 81-84). Ce montage qui permettait de réduire fictivement le budget de la ville montrait bien la vision à court terme des élites urbaines mancuniennes qui pensaient que les élections de 1987 verraient un retour du Labour au pouvoir.
9 Celle-ci résulte d’une série d’initiatives prises par le conseil lors de sa phase de socialisme municipal, comme le drapeau rouge flottant sur la mairie le jour du 1er mai, les jumelages avec des villes russes et chinoises ou les colloques célébrant la mémoire de Karl Marx (Seyd, 1993 : 171).
10 Au milieu des années 1980, la ville de Manchester compte environ 450 000 habitants alors que la conurbation constituée de 10 communes de plus de 150 000 habitants en regroupe environ 2,8 millions.
11 Cet aéroport qui est le troisième du Royaume-Uni en termes de passagers, est l’un des rares du pays à être contrôlé par des autorités locales (55% pour le MCC et 5% pour les 9 autres autorités de la conurbation). Son rôle est central pour le développement économique de la ville et la région Nord-Ouest, dans la mesure où il permet d’attirer entreprises, congrès et aussi touristes.
12 La fin des années 1990 fut marquée par un regain d’intérêt pour l’échelon régional. Faute de place, nous ne traiterons pas de ce point. Pour une bonne synthèse de ce débat et de ses conséquences, on pourra se reporter à l’article de Jones et McLeod (1999).
13 Dans un article portant sur les instruments fiscaux utilisés par le gouvernement britannique, Patrick Le Galès montre comment l’évolution du Compulsory Competitive Tendering au Best value for Money est liée à une volonté de créer un instrument « acceptable » pour les acteurs locaux sans pour autant remettre en cause les acquis (professionnalisation, limitation des dépenses publiques dans certains domaines, etc.) de la période conservatrice (Le Galès, 2004).
14 Le centre-ville était habité par 300 personnes en 1987 ; en 1997 les estimations oscillaient entre 5000 et 10000. Aujourd’hui, cette fourchette haute a largement été dépassée.
15 Les données disponibles les plus récentes montrent que Manchester est l’une des villes les plus performantes économiquement (en termes de « gross value added ») du Royaume-Uni et que dans le même temps onze de ses quartiers apparaissent dans la liste des trente zones les plus défavorisées du pays (« multiply deprived areas ») (Jonas et Ward, 2007).
16 La régénération du quartier de Hulme faisait partie des « bonnes pratiques » systématiquement mises en avant par la Commission Européenne dans le cadre du programme Urban 1.
17 Cet abandon par les pouvoirs publics a ainsi favorisé le développement d’un gangstérisme « à l’ancienne », « social », bien analysé dans le film A Very British Gangster (Donal McIntyre, 2007) montrant les activités actuelles d’un « parrain » dans les quartiers pauvres de Manchester.
18 Coronation Street est le plus ancien « soap-opera » britannique. Datant de 1960, le feuilleton met en scène des personnages de la classe ouvrière évoluant dans une rue fictive de Manchester.
19 La Twenty-four hour city était un concept de revitalisation des inner-cities britanniques en vogue à la fin des années 1990. Comme son nom l’indique, il s’agissait de tenter d’importer une « ambiance continentale » en favorisant le développement de la vie nocturne urbaine.
20 Le quartier d’Ancoat est l’une des Millenium Community. Sa régénération est aujourd’hui menée agressivement par une coalition formée de membres du MCC, de bailleurs sociaux, du développeur Urban Splash et du cabinet de Will Alsop. L’idée est de détruire l’ensemble du quartier (à l’exception de nombreuses usines en briques bien conservées), de le remplacer par un ensemble architectural avant-gardiste et post-moderne, de créer des voies d’eaux et de changer le nom du quartier en New Islington. Malgré la présence d’une rhétorique sociale, il est probable que les changements survenus dans ce quartier et sa situation centrale risquent d’entraîner un processus de gentrification et de relégation de la communauté existante.
21 Kevin Ward a bien montré que lors de la « guerre » qui a opposé la police du Greater Manchester à la délinquance dans les quartiers Est au début des années 2000, la manière dont furent impliqués les habitants avait été pour le moins originale : ces derniers se virent en effet confier la mission de dresser des listes de personnes appartenant à leur communauté et susceptibles d’avoir commis des actes délictueux (Ward, 2003).
22 Un Training and Enterprise Council (TEC), dirigé par le secteur privé, avait été créé à Sheffield par le gouvernement central en 1990. Imposés par le gouvernement central au début des années 1990, supprimés en 2001, les TEC mettaient en œuvre des programmes de formation financés par des fonds publics, même si leur statut restait privé.
23 Alison Nimmo était chef de projet à Manchester Millenium avant d’être choisie pour prendre la direction exécutive de Sheffield One.
24 Dans l’enquête de I. Bache, les représentants de la communauté de la North West Inner City Area, zone retenue pour le SRB, déplorent ainsi la trop grande bureaucratie du programme et sa trop grande complexité conduisant à un désavantage comparatif, pour l’allocation des ressources, des intérêts de la communauté par rapport à ceux des autres membres du partenariat plus au fait des procédures (Bache, 2001).
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Pour citer cet article

Référence électronique

Vincent Béal et Max Rousseau, « Néolibéraliser la ville fordiste », Métropoles [En ligne], 4 | 2008, mis en ligne le 18 décembre 2008, consulté le 22 octobre 2017. URL : http://metropoles.revues.org/3502

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Auteurs

Vincent Béal

ATER en science politique, Université de Saint-Etienne, vincent[point]beal(at)univ-st-etienne[point]fr

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Max Rousseau

ATER en science politique, Université de Saint-Etienne, max[point]rousseau(at)univ-st-etienne[point]fr

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