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Les coalitions dans l’analyse des politiques urbaines post-keynésiennes

Discussion à partir de la comparaison des politiques de régénération urbaine menées dans trois villes européennes en reconversion
Rémi Dormois

Résumés

Cet article analyse la formation de coalitions d’acteurs dans les politiques de régénération urbaine de trois villes européennes : Gênes en Italie, Saint-Etienne en France et Sheffield en Grande Bretagne. Les résultats présentés proviennent d’une recherche1 financée par le Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA) dans le cadre du programme : Renouveler l’urbain au nom de la mixité.

Un état commenté de la littérature se rapportant au rôle des coalitions dans l’action publique est développé dans la première partie. En particulier, nous précisons quels sont les apports théoriques et méthodologiques qui découlent, de notre point de vue, de la mobilisation de la théorie des régimes urbains.

Dans une seconde partie, nous discutons les résultats tirés de notre recherche sur la composition et le rôle des coalitions dans les politiques de régénération urbaine avec ceux établis par d’autres chercheurs au sujet des politiques urbaines en place dans les villes américaines ou britanniques. Nous pointons leur degré d’inter-sectorialité moins affirmé avec notamment une faible participation des acteurs sociaux et nous soulignons une situation de coexistences de plusieurs coalitions d’acteurs agissant sur différents types de territoires de régénération urbaine (quartiers d’habitat social, quartiers mixtes avec des potentialités de valorisation,…).

Enfin dans une troisième partie, nous montrerons que la mise en place des politiques de régénération urbaine répond à des enjeux économiques, sociaux mais aussi à des enjeux de production d’action collective dans un contexte de pluralisation des systèmes de décision. Nous verrons aussi que ce dernier objectif n’est que partiellement atteint dans la mesure où le design et le contenu de ces politiques laissent peu de place aux habitants et à l’innovation dans les modalités d’action.

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Texte intégral

1Plusieurs travaux d’économistes ont mis en évidence les transformations intervenues dans l’organisation du système économique entre les Trente Glorieuses et la période contemporaine. En substance, un régime d’accumulation basée sur l’amélioration de la productivité, la consommation de masse et la hausse salariale a laissé place à un régime d’accumulation basé sur l’internationalisation des échanges, la rentabilité financière et une dualisation tant du marché du travail que des pratiques de consommation. Si les observateurs se sont accordés pour définir le premier régime d’accumulation de fordiste, celui en place actuellement est défini soit de post-fordiste, soit de néo-fordiste (Painter, 1995).

2Certains chercheurs ont décliné l’analyse sur ce changement du mode d’organisation du système capitaliste en termes de politiques publiques et d’économie politique. Ils ont ainsi montré que des politiques keynésiennes, redistributives et interventionnistes avaient été adossées au régime fordiste. Nous utilisons le terme d’adossement afin de souligner que ces politiques étaient financées grâce aux rentrées fiscales et grâce à la dimension essentiellement nationale du régime d’accumulation fordiste. Qu’advint-il de ces politiques keynésiennes avec le passage au régime post-fordiste ou néo-fordiste ? Pour ces auteurs, elles ont été progressivement remplacées par des politiques néo-libérales recentrant l’activité des Etats sur la délivrance des fonctions régaliennes classiques (relations internationales, défense, justice, police) et sur la définition de normes juridiques nécessaires au fonctionnement de l’économie de marché.

3Un troisième stade dans l’analyse fut franchi, à l’invitation de géographes et politistes souvent anglo-saxons, quant à la déclinaison du changement de nature des politiques publiques dans le champ de l’urbain (Brenner, 2004). D’après ces auteurs, les politiques urbaines keynésiennes avaient comme première caractéristique procédurale d’être définies et mises en œuvre par l’Etat et, comme seconde caractéristique substantielle, de répondre à des objectifs d’équipement et d’aménagement du territoire. Les politiques urbaines post-keynésiennes se caractérisent sur un plan procédural par le fait qu’elles sont définies localement et mises en œuvre par des coalitions d’acteurs publics et privés structurées au niveau des villes. En terme de contenu, elles visent à créer les conditions favorables à un investissement des acteurs privés dans le développement urbain, à renforcer l’attractivité de la ville vis-à-vis des acteurs de l’économie de la connaissance (individus comme organisations) et à soutenir la croissance économique par une mobilisation des ressources endogènes au territoire.

4Resituer ainsi le cheminement intellectuel des débats qui ont été au cœur du colloque organisé par l’ENTPE en octobre 2007 et consacré à l’aménagement urbain et la transition post-keynésienne nous paraît important. En effet, il permet de rappeler que nous en sommes collectivement au stade d’une discussion scientifique autour de cette hypothèse d’une transformation de la nature des politiques urbaines depuis des politiques à forte dimension keynésienne à quelque chose de nouveau qui n’est pas encore décrit en des termes stabilisés : politiques urbaines post-keynésiennes ? Politiques urbaines néo-libérales ? De plus, il met en évidence une ambition de montée en généralité visant à la production d’un sens aux évolutions en cours dans la façon de concevoir et dans le contenu des politiques urbaines. Cette volonté d’interprétation globale – sur le modèle des régimes d’accumulation chez les économistes – est légitime : il est attendu de l’activité de recherche qu’elle permette de s’extraire du particulier pour aller vers le général. Mais bien entendu toute la difficulté réside dans l’équilibre à trouver entre une volonté de produire du sens, d’éclaircir l’analyse et le temps nécessaire pour accumuler des travaux empiriques, construire un cadre d’analyse et stabiliser des résultats de recherche.

5Au risque de décevoir le lecteur qui attendrait des réponses tranchées sur la nature des politiques urbaines contemporaines, notre contribution répond à un objectif plus modeste. Nous proposons de nous limiter à l’analyse d’une composante des politiques urbaines actuelles que sont les coalitions. Nous retiendrons comme définition de coalition celle proposée par Gerry Stoker : « un groupe d’acteurs informels, quoique relativement stables, ayant un accès aux ressources institutionnelles ce qui lui permet d’avoir un rôle effectif dans la prise de décision politique » (Stoker, 1995). Dans une première partie, nous dresserons un état de la littérature se rapportant à l’analyse du rôle des coalitions dans l’action publique et nous détaillerons les apports théoriques et méthodologiques liés à la mobilisation de la théorie des régimes urbains. La suite de l’article s’appuiera sur une recherche dans laquelle nous avons mobilisé la théorie des régimes urbains pour analyser et comparer les politiques de régénération urbaine de trois villes industrielles d’Europe occidentale : Gênes en Italie, Saint-Etienne en France et Sheffield en Grande Bretagne (Dormois et Menez, 2007). Dans une seconde partie, nous mettrons en perspective la composition, la formation et le rôle des coalitions d’acteurs publics/privés dans les politiques de régénération urbaine avec les travaux antérieurs sur les coalitions de gouvernement. Enfin dans une troisième partie, nous reviendrons le processus de mise à l’agenda de la thématique de la régénération urbaine dans les trois villes et nous tenterons d’expliquer pourquoi l’action collective développée autour de cette notion reste d’une certaine façon inachevée.

6Mais avant de développer ces éléments, il nous a semblé important de présenter succinctement notre démarche de recherche. Pourquoi avoir choisi d’analyser le rôle des coalitions d’acteurs dans les villes industrielles en reconversion ? Pourquoi avoir retenu Gênes, Saint-Etienne et Sheffield ? Pourquoi avoir choisi le domaine des politiques de régénération urbaine pour mener cette analyse ? Sur quels matériaux, s’est appuyée cette analyse ?

7Il nous a semblé intéressant de travailler sur les villes industrielles car la coopération entre acteurs politiques, économiques et sociaux ressort comme davantage problématique que dans d’autres villes. Durant la période fordiste, une séparation très nette des rôles s’est opérée entre acteurs politiques et acteurs économiques dans la gouvernance de ces villes. Les collectivités locales avaient en charge la production des services publics (santé, enseignement), la gestion et le développement des infrastructures (notamment des transports publics) et la production de l’habitat nécessaire au logement des salariés. Les grandes entreprises et leurs sous-traitants avaient en charge la création d’emplois et le versement des salaires. Cette « coupure » fonctionnelle entre sphère publique et sphère privée était renforcée par le fait que les dirigeants des grandes entreprises étaient soit étrangers à la bourgeoisie locale, soit issus de la bourgeoisie locale mais sans l’engagement dans l’administration de la cité3. La crise des grandes industries de production qui est intervenue dans les décennies soixante dix et quatre vingt a remis en cause ce compromis fordiste. Il s’en est suivi une période où les collectivités locales ont essayé d’intervenir directement dans l’économie locale en fournissant des emplois, en investissant dans les quelques entreprises restantes, en construisant des bureaux, des locaux d’activités pour faire revenir de l’emploi. Elles avaient le champ libre car il n’existait plus de contre-pouvoir économique. Prenant conscience des effets limités de l’interventionnisme direct et confrontées à une réduction des budgets locaux (soit du fait de réformes nationales, soit du fait de la baisse des recettes fiscales liée au départ des entreprises), les collectivités locales ont changé leur stratégie en essayant de nouer des partenariats avec les milieux économiques au tournant des années quatre vingt dix. Mais l’absence de routines, d’habitudes de travailler ensemble et plus largement l’absence d’une confiance entre municipalité et milieu économique a rendu difficile la formation et la stabilisation de coalitions d’acteurs publics et privés. A titre d’exemple, le secteur financier très puissant à Gênes avait la particularité d’investir massivement dans d’autres régions de l’Italie si bien que l’implantation locale des banques dans la régénération urbaine à Gênes s’est faite très progressivement et avec un impact moindre qu’on ne pouvait le penser au regard de la puissance financière de ces établissements bancaires. Cette perspective historique aide à comprendre pourquoi les villes industrielles représentent des terrains particulièrement intéressants pour analyser la production de l’action collective dans le gouvernement urbain. La coopération public/privé ne va pas de soi. Elle n’est pas inscrite dans la culture locale des rapports socio-politiques.

8Gênes, Saint-Etienne et Sheffield sont toutes les trois des villes comparables sur le plan de leur base économique et sur le plan de leur structure socio-démographique. En revanche, elles appartiennent à des systèmes culturels et institutionnels différents. La France et la Grande Bretagne se caractérisent par des systèmes centralisés mais avec une culture du partenariat public-privé très différenciée. L’Italie est un système avec un Etat faible compensé par un rôle affirmé des villes comme échelon de régulation politique, sociale et économique. Le choix de Gênes, Saint-Etienne et Sheffield permettait donc, dans l’analyse comparée des coalitions d’acteurs, de neutraliser certaines variables – l’influence de la structure de la base économique et de la société locale – pour mieux appréhender l’impact d’autres variables (caractéristiques du système institutionnel et culturel sur le plan des rapports socio-politiques entre acteurs).

9Dans ces trois villes, nous avons fait le choix d’étudier la formation des coalitions d’acteurs dans un secteur d’action publique particulier : les actions menées en termes de régénération urbaine. Le terme de régénération urbaine désigne des actions d’envergure impulsées par les acteurs publics (commune, intercommunalité, Etat) et qui visent à transformer physiquement, économiquement et socialement des quartiers ou des villes confrontées à des processus de paupérisation, de dévalorisation. Le choix de ce secteur venait du fait que les actions de régénération urbaine occupaient une place centrale dans les agendas politiques locaux. La crise industrielle, économique et sociale avait laissé des traces physiques avec des friches industrielles et urbaines importantes à recycler. Ce choix reposait aussi sur le fait que ce domaine était, a priori, favorable à la formation de coalitions inter-sectorielles puisque les actions menées en référence à la notion de régénération urbaine débordaient largement le seul domaine de l’urbanisme pour concerner ceux du développement économique et du développement social.

10Les matériaux recueillis sur chaque terrain ont été de deux types principaux : des entretiens et des écrits institutionnels et académiques. Nous avons mené entre quinze et vingt entretiens dans chacune des trois villes avec des élus, des techniciens des administrations locales, des représentants des intérêts économiques locaux, des syndicalistes, des journalistes et des universitaires. Le matériau collecté au cours des entretiens a été complété par les lectures des documents institutionnels et d’articles ou d’ouvrages ayant trait aux politiques urbaines et plus généralement aux politiques territoriales menées dans les villes.

Quels apports de la théorie des régimes urbains dans l’analyse des coalitions d’acteurs ?

11Dans cette première partie, nous commencerons par proposer une présentation synthétique et une discussion de cadres d’analyse recourant à la notion de coalition. Dans un second temps, nous reviendrons plus en détail sur la démarche d’analyse des coalitions développée dans la théorie des régimes urbains et nous montrerons ainsi que la théorie des régimes urbains permet de dépasser un certain nombre de limites repérées dans les cadres d’analyse usuels.

Les coalitions d’acteurs : des perspectives d’analyse différentes

12L’usage du terme de coalition tend à se diffuser largement dans les analyses de la conduite de l’action publique alors qu’il était jusqu’alors réservé à la sociologie électorale (Lemieux, 1998). Comme le relève P. Le Galès, cette diffusion n’est pas étrangère à la publication de travaux qui mettent en avant l’extrême fragmentation du gouvernement des villes et les évolutions qui affectent l’exercice du pouvoir urbain (Le Galès, 1995). Plus précisément, recourir au terme de coalition permet à la fois de se démarquer de la lecture juridico-institutionnelle du gouvernement urbain, dont chacun perçoit les limites, sans souscrire à une représentation des villes comme espaces ingouvernables. En effet, l’usage du terme coalition permet d’abord d’insister sur l’élargissement du spectre des acteurs du gouvernement urbain en y intégrant les acteurs privés et les acteurs non institutionnels. Le recours à ce terme permet aussi d’insister sur la fluidité et la recomposition des processus de gouvernement. Mais en même temps, l’usage du terme coalition témoigne que des mécanismes d’intégration restent d’actualité dans le gouvernement des villes. Certes ce ne sont plus des processus de contrôle mais des coopérations orientées vers la structuration d’une capacité d’action collective opératoire.

13Différents courants théoriques se sont attachés à approfondir la connaissance de la structuration des coalitions d’acteurs. Trois principales familles peuvent être distinguées en fonction de leur approche de la polarisation de ce que Jean-Pierre Gaudin appelle la « constellation du pouvoir » (Gaudin, 1999).

14La première approche propose une lecture institutionnelle des polarisations, pour laquelle les coalitions d’acteurs publics et privés sont formées à l’initiative des institutions publiques. Les travaux néo-corporatistes ont mis en évidence comment l’Etat était en capacité d’énoncer les finalités de l’action et d’encadrer les consultations avec les intérêts socio-économiques en conférant à certains syndicats ou certaines associations le statut d’interlocuteurs légitimes dans la définition d’une politique publique. Cette interprétation d’une structuration des intérêts privés par les décisions publiques construite au travers de l’analyse des politiques publiques nationales est difficilement transposable à l’échelle locale. En particulier parce que ces analyses ont été construites à partir d’objets de recherche où les acteurs publics centraux autour de l’Etat conservent un rôle régulateur fort, mêlant orientations économiques et pouvoir de contrainte légitime, qui n’ont pas d’équivalents au plan local (Cepel, 1996).

15Une seconde approche défend une lecture processuelle de la formation des coalitions. Dans cette perspective qui découle de la théorie des réseaux, des coalitions d’acteurs se forment autour de projets, de dispositifs d’action : « les coalitions urbaines de projet sont des dispositifs d’action collective inter-classistes, inter-institutionnels qui se cristallisent (…) autour d’une opération de développement urbain, d’un dispositif de planification urbaine » (Pinson, 2002, p. 585). Elles disparaissent quand le projet est mené à son terme d’où leur extrême fluidité et leur évolutivité. Un des intérêts de l’approche par les réseaux est de penser l’agrégation d’acteurs politiques, économiques ou sociaux autour d’un projet ou d’une politique en fonction des rapports interpersonnels tissés par delà les règles régissant les rapports entre acteurs institutionnels et par delà l’explication par la convergence des préférences (Bachelet, 1993). La lecture processuelle de la formation des coalitions est aussi motivante parce qu’elle sensibilise au rôle des ressources immatérielles dans la construction d’une capacité d’action collective (étendue des réseaux sociaux, capital confiance d’un acteur, la position nodale occupée par un individu). Enfin cette approche processuelle des coalitions a abordé de façon directe la question des finalités de la coopération, zone laissée dans l’ombre de la théorie des réseaux dont elle découle pourtant. Mais en postulant que le processus engendre la coalition, cette perspective d’analyse ne permet pas d’analyser comment une coalition d’acteurs peut être à l’initiative de plusieurs projets ou démarches successives ni comment une coalition peut se stabiliser dans la durée. Ce choix de centrer l’analyse sur le projet conduit aussi à prendre en compte de façon imparfaite les acteurs mal organisés, et à accentuer l’attention sur des acteurs institutionnels très présents dans ce type de dispositif. En outre, les tenants des coalitions urbaines de projet défendent l’idée que ce sont moins des institutions ou des organisations que des dynamiques de valorisation, des logiques d’action et des modes de régulation qui se coalisent (Pinson, 2002). Il nous semble que cette idée complique artificiellement l’analyse des coalitions en séparant artificiellement l’acteur et sa logique d’action.

16Une troisième approche défend une lecture économique et politique de la formation des coalitions. La théorie des coalitions de croissance s’inscrit dans cette perspective (Gaudin, 1999). Les tenants de cette théorie défendent la thèse que c’est la structuration des intérêts économiques qui polarise l’action publique urbaine. Les propriétaires fonciers, les acteurs économiques dont l’activité dépend directement ou indirectement de la croissance économique de la ville4, s’allient et font pression sur les autorités locales pour qu’elles modifient leur plan d’urbanisme, pour qu’elles engagent des projets de régénération urbaine d’envergure5. Les membres de la coalition de croissance s’attachent aussi à obtenir le soutien d’autres acteurs en faveur d’une politique de croissance, notamment celui de la presse locale ou des instances universitaires (Molotch et Logan, 1987). Cette lecture de la formation des coalitions d’acteurs sur une base strictement économique6 présente plusieurs limites. Le postulat selon lequel la coopération dans une coalition est nécessairement tournée vers la poursuite de la croissance économique a comme conséquence de sous-estimer le rôle des acteurs de la sphère non marchande : élus, techniciens, associations, habitants (Harding, 1995). Pour H.L. Molotch et J.R. Logan, le fort éclatement des pouvoirs locaux, la forte dépendance financière vis-à-vis de la fiscalité locale et un rôle central dans le processus de prise de décision concernant l’occupation de l’espace feraient que le gouvernement local serait enclin à répondre favorablement aux besoins de développement exprimés par le tissu économique. Or plusieurs travaux d’auteurs nord-américains et britanniques soulignent que des coalitions électorales ont été élues sur un programme progressiste, ou de stabilité, et non pas sur un programme axé sur le développement économique (Harding, 2000). En outre, la théorie des coalitions de croissance survalorise l’ancrage local de la coalition ce qui provoque un défaut d’appréciation du rôle de l’Etat (Harding, 1991), des grands investisseurs internationaux et des grands propriétaires institutionnels. Enfin, comme le relève Jean-Pierre Gaudin, ces situations de contrôle des autorités politiques locales par une coalition d’intérêts privés sont vérifiées moins facilement dans les villes qui ont un tissu d’activité diversifié ou quand un leadership politique local fort est en mesure de résister aux pressions des acteurs économiques (Gaudin, 1999).

Les apports de la théorie des régimes urbains pour l’analyse des coalitions

17Sur un plan théorique, la théorie des régimes urbains développe une perspective d’analyse motivante puisque tout en défendant une lecture économique et politique de la formation des coalitions elle relativise le postulat présent dans la théorie des coalitions de croissance et qui consiste à considérer les intérêts économiques comme dominants les acteurs politiques. Se faisant, elle accorde une place accrue au rôle des élus, des associations d’habitants, des communautés dans le gouvernement urbain, le contenu des agendas de ces coalitions de gouvernement. Cette attention accrue portée aux acteurs politiques s’explique d’abord par le fait que la grille d’analyse de la coopération fournie par la théorie des régimes urbains ne prend en compte pas seulement les ressources économiques ou financières – comme le fait la théorie des coalitions de croissance – mais aussi les ressources symboliques telle que la confiance politique ou la légitimation politique dans l’instauration de la coopération et dans son maintien dans la durée. En outre, les notions de capacité d’action et de coalitions de gouvernement, qui sont au cœur de la théorie des régimes urbains, permettent de renouveler le regard sur le contenu du leadership politique des élus locaux en insistant sur leur rôle de médiateurs des influences extérieures et comme de régulateur des conflits et des intérêts. Enfin, l’approche en termes de régimes urbains oblige le chercheur à mener simultanément une analyse des politiques publiques mises en œuvre sur un territoire (policies) et de la gestion des conflits, de la régulation des intérêts (politics). Ce double regard sur l’activité politique aide à mettre en évidence les évolutions dans le métier des élus locaux et dans les ressorts de la légitimation politique.

18Sur un plan méthodologique, la théorie des régimes urbains présente plusieurs apports pour mener l’analyse des coalitions dans le gouvernement urbain.

19La théorie des régimes urbains fournit des notions qui permettent de hiérarchiser les acteurs d’une coalition en fonction de leur rôle dans la dynamique d’action collective. C. Stone distingue, par exemple, dans la composition d’un régime urbain, les acteurs qui appartiennent à la coalition de gouvernement - c’est à dire « le noyau dur formé par les acteurs ayant conscience de leur rôle central dans le processus de gouvernement et qui expriment une grande loyauté vis-à-vis des arrangements qui leur permettent, ainsi qu’à leurs alliés de prendre des décisions clés » (Stone, 2003) – et les supporters passifs qui sont « des membres du régime qui ne sont pas associés systématiquement aux actions mais qui peuvent y participer occasionnellement sous des formes variées » (Stone, 2003). Il nous semble important de souligner que la théorie des régimes urbains n’envisage la coalition de gouvernement qu’en tant qu’une des formes possibles des coalitions à l’œuvre dans le gouvernement urbain. Les tenants de ce cadre théorique ne concluent pas à l’existence systématique d’une coalition stable7. Ils introduisent d’autres formes de partenariat moins structurées telles que des coalitions limitées ou naissantes (Stoker et Orr, 2001). Il est donc important de distinguer d’une part les concepts de « régime urbain »8 et de « coalition dirigeante » qui ne s’appliquent qu’à certaines situations, et d’autre part l’analyse en termes de régimes urbains entendue comme grille conceptuelle qui, elle, peut être mobilisée dans des cas où n’existe pas un régime urbain (Elander, 2002). Dans notre doctorat qui portait sur les politiques de planification urbaine à Nantes et à Rennes sur la période 1977-2001 (Dormois, 2004), nous avons utilisé un découpage assez proche de celui de C. Stone. Un premier sous-groupe a été dénommé le « noyau décisionnel » des coalitions de planification urbaine. Il comprenait les acteurs collectifs et individuels qui étaient à l’initiative des dynamiques de planification urbaine et dont l’implication était permanente tout au long de la démarche. Nous avons préféré parler de noyau décisionnel que de coalition de gouvernement comme le font les tenants de la théorie des régimes urbains9 car la planification urbaine ne représentait qu’un secteur d’activité du gouvernement urbain. Le second sous-groupe repéré a été dénommé le « groupe élargi ». Il comprenait des acteurs ayant participé à l’élaboration des démarches de planification urbaine mais qui n’avaient pas assuré le lancement ni l’animation de ces démarches. Nos observations de terrain ont mis en évidence que la plupart des évolutions qui se rapportent à la composition de la coalition concernent en réalité le groupe élargi. Enfin le sous-groupe des opposants était composé d’acteurs ayant agi à l’encontre de l’action en matière de planification urbaine.

20Le cadre théorique des régimes urbains permet d’aller plus loin qu’une description des membres des coalitions en apportant des éléments de réponse à la question : « pourquoi les membres de coalition coopèrent entre eux ? ». Les auteurs de la théorie des régimes urbains montrent que la coopération au sein d’une coalition ne se met pas en place ni ne se maintient dans la durée parce que certains acteurs seraient en position de contrôle/de domination. Les membres de la coalition coopèrent par nécessité et par intérêt. Par nécessité, car chacun des membres doit stabiliser des relations d’échange avec d’autres des membres de la coalition pour mettre en œuvre ses projets. Relevons que ces relations d’échange sont fortement inégalitaires : certains acteurs disposent de ressources variées et stratégiques tandis que d’autres doivent accepter d’être perdants dans la coopération. La théorie des régimes urbains aide ainsi à se dégager d’une vision enjouée de l’action collective. Par intérêt, car la coopération entre les membres de la coalition va produire des avantages, des bénéfices et des opportunités pour ses membres. Ce qui unit les membres de la coalition est moins une proximité idéologique que la nature même de l’interaction. « Les coalitions stables se développent plus rapidement autour d’efforts concrets visant à résoudre des problèmes porteurs de bénéfices matériels significatifs à la fois pour les acteurs et pour les groupes »10. Les auteurs de la théorie des régimes urbains nous sensibilisent donc à une approche du pouvoir comme production sociale : « le pouvoir est ce qui permet à certains intérêts de regrouper leurs potentialités pour satisfaire des objectifs communs. L’analyse en termes de régime met en exergue les conditions dans lesquelles des coalitions de longue durée se mettent en place dans le but d’accomplir les objectifs publics » (Stoker, 1995, p. 55).

21En répondant à la question « pourquoi les acteurs coopèrent-ils entre eux au sein d’une coalition ? », la théorie des régimes urbains se démarque d’autres cadres d’analyse – tel que l’analyse en termes de réseaux d’action publique – qui s’en tiennent à une description des acteurs en interaction. En effet, si l’analyse en termes de réseaux d’action publique s’avère éclairante pour le repérage des pôles d’interconnaissance, elle tend à dissimuler les signes renvoyant au déséquilibre des relations de pouvoir entre les participants au réseau. Comme le souligne P. Hassenteufel, longtemps les auteurs s’inscrivant dans cette perspective ont expliqué le maintien de l’interaction entre les membres du réseau comme une conséquence de l’interdépendance des ressources (Hassenteuffel, 1995, p. 98). Or l’explication par la logique d’intérêt apparaît insuffisante dans la mesure où la notion de réseau d’action publique sous-tend une stabilité de l’échange alors que l’intérêt (ou les intérêts) des participants peuvent se modifier rapidement. J.P. Gaudin complète cette critique en relevant que l’analyse de ce qui est échangé dans les réseaux, et surtout ce qui relève du politique dans cet échange, est fréquemment laissée dans l’ombre (Gaudin, 1995). D’où des zones d’ombre laissées par l’analyse en termes de réseaux d’action publique sur la conduite de l’action publique et en particulier sur la compréhension des processus de négociation qu’elle abrite11.

22Enfin, la théorie des régimes urbains invite à dépasser une lecture économico-utilitariste des échanges entre acteurs d’une coalition. Plusieurs travaux ont insisté sur le fait que la coopération se maintenait non seulement grâce à l’allocation de bénéfices mais aussi grâce à la circulation, à la sédimentation de normes et de valeurs. P. John et A. Cole montrent que la coopération entre acteurs publics et privés se maintient plus facilement quand les acteurs impliqués partagent des représentations et des habitudes acquises notamment dans les institutions politiques qui leur permettent de surmonter les conflits politiques inévitables et les tensions s’exerçant dans les arènes politiques (John et Cole, 1998) . Dans notre doctorat, nous avons montré comment la reconduction des modalités de planification urbaine dans les agglomérations de Nantes et de Rennes tenait en grande partie à la sédimentation et à la reproduction de techniques, de façons d’appréhender les problèmes se posant dans le développement urbain et de réponses types à apporter à ces problèmes (Dormois, 2004).

La théorie des régimes urbains : un impossible usage en dehors du contexte nord-américain ?

23Il n’est pas étonnant que la théorie des régimes urbains ait été développée aux Etats-Unis car plusieurs caractéristiques de la gouvernance locale sont favorables à la structuration de coalitions public-privé stables dans le temps à la tête des villes américaines (Harding, 1997). Le système de péréquation fiscale entre l’échelon national et l’échelon local est très limité aux États-Unis si bien qu’il existe une forte dépendance entre la santé de l’économie locale et le niveau de services que peut assurer une ville à ses administrés. La capacité d’action politique est fortement indexée sur le niveau de création de richesses locales. De plus, le secteur public (État fédéral, collectivités, entreprises publiques) a un rôle limité dans la propriété foncière et l’aménagement foncier, dans l’impulsion de politique de développement urbain. La vie politique des villes américaines est ainsi caractérisée par un rôle beaucoup plus central des milieux économiques qui interviennent dès le choix des candidats, le financement de leur campagne puis l’élaboration et la mise en œuvre de l’agenda municipal.

24Faut-il en conclure, suivant en cela certains auteurs12, qu’il n’est pas envisageable de mobiliser la théorie des régimes urbains en dehors du contexte nord-américain ? Pourquoi se priver de la théorie des régimes urbains comme outil méthodologique pour analyser la coopération entre acteurs publics et privés alors qu’elle apporte des réponses à un certain nombre de limites d’autres cadres d’analyse comme nous l’avons vu précédemment ? Le choix que nous avons fait dans notre doctorat (Dormois, 2004) et dans des recherches postérieures a donc été le suivant. Nous avons mobilisé la théorie des régimes urbains en tant que cadre d’analyse de la coopération entre acteurs publics et privés et non pas un concept opératoire. Notre optique n’a donc pas été de vouloir administrer la preuve de l’existence de régimes urbains « à l’américaine » dans les villes européennes mais d’utiliser les questionnements, les résultats de recherche accumulés dans les différents travaux relevant de la théorie des régimes urbains pour analyser la coopération entre acteurs publics et privés dans les démarches de planification urbaine. Notons que différents auteurs se sont inscrits dans une démarche comparable. P. John et A. Cole ont considéré le régime urbain non pas comme une condition inhérente à tout gouvernement de ville mais comme une forme de gouvernement qui émerge dans certaines conditions : « une forme de prise de décision caractérisée par des relations horizontales entre les élites publiques et privées plus que par l’organisation des partis et des bureaucraties à l’échelon local » (Cole et John, p. 388). S. Nelson développe dans son analyse comparative de la coopération entre acteurs publics et privés dans deux projets d’urbanisme opérationnel à Paris et Londres un usage de la théorie des régimes urbains qu’elle décrit en ces termes : « instead that reducing the theory into its components parts [the urban regimes] can build a more general model of urban processes, which explains a full range of systems of governance »  (Nelson, 2004).

Les coalitions d’acteurs dans les politiques de régénération urbaine de Gênes, de Saint-Etienne et de Sheffield

25Dans cette seconde partie, nous proposons de présenter les principaux résultats de recherche découlant de la mobilisation de la théorie des régimes urbains dans l’analyse des politiques de régénération urbaine de Gênes, de Saint-Etienne et de Sheffield. Nous nous centrerons dans cet article sur les résultats de recherche se rapportant à la composition des coalitions et aux processus de formation de ces coalitions.

Des coalitions public/privé au degré d’inter-sectorialité très variable

26Dans les politiques de régénération urbaine mises en œuvre à Saint-Etienne et Gênes, nous observons la structuration de coalitions d’acteurs publics et privés. Mais l’implication des acteurs privés reste sectorielle alors que les travaux anglo-saxons relevant de la théorie des régimes urbains insistent sur la formation de coalitions inter-sectorielles. Ces coalitions, nous disent ces auteurs, regroupent des acteurs privés issus de différents secteurs : BTP, promotion immobilière, presse, banque, assurance,…

27A Saint-Etienne et à Gênes, les acteurs privés mobilisés sont essentiellement des acteurs intervenant directement dans le domaine de l’économie immobilière (promoteurs de logements, promoteurs de bureaux, banques) ou des grands propriétaires fonciers et immobiliers (port de Gênes, groupe Casino à Saint-Etienne). Les chambres de commerce et d’industrie, les représentants du patronat local, les chefs d’entreprise ne participent ni à la définition ni à la mise en œuvre de la politique de régénération urbaine. A Gênes, les personnes interviewées issues de la sphère économique et sociale avouent ne pas avoir suivi assidûment les débats ayant accompagné l’élaboration de la démarche de planification stratégique lancée par la municipalité au début des années 2000 au sujet des axes de régénération de la ville. Pour eux cette démarche relevait essentiellement du domaine de l’urbanisme et de la protection du patrimoine. L’ambition transversale qui avait pourtant bien été présente dans cette démarche n’avait pas été perçue par les publics cibles à l’exception des acteurs du tourisme et de la culture qui avait répondu présents et s’étaient mobilisés dans les groupes de travail.

28Bien entendu, nous ne voulons pas donner l’impression que les choses sont jouées et que de telles mobilisations intersectorielles ne se produiront jamais. Parmi les projets à suivre, il y a certainement l’ambition de créer une dynamique culturelle, économique et en termes d’enseignement supérieur autour du design à Saint-Etienne. La construction de la Cité du Design va-t-elle s’accompagner de l’émergence d’un réel milieu économique et spatialement d’une régénération du quartier Carnot avec l’accueil de designers et d’entreprises travaillant avec la Cité ? Cette interrogation avait été soulevée par le Conseil de développement de l’agglomération stéphanoise dans un rapport qu’il avait consacré au projet de la Cité du Design. Les porteurs du projet avaient fait un diagnostic comparable puisque l’équipe de la Cité avait été renforcée par des personnels spécialisés dans le développement local et dans la relation aux entreprises.

29Dans le cas de Sheffield, une coalition inter-sectorielle agissant à faveur d’une régénération transversale de la ville (urbanistique, économique et dans une moindre mesure sociale) semble se structurer. La création d’un partenariat local stratégique sous l’impulsion du Gouvernement travailliste13 a permis la formation de cette coalition après différentes étapes de renforcement de la coopération entre acteurs publics et privés en matière de régénération urbaine (Booth, 2005). La structure créée, Sheffield First Partnership, s’apparente à un comité de pilotage de la stratégie de développement de la ville rassemblant des représentants de la municipalité, des grands services publics locaux (Hôpitaux, Universités, Police), des banques, des médias locaux, des entreprises (grands groupes, petites entreprises) et des communautés. Mais ce qui caractérise Sheffield First Partnership d’autres structures de démocratie participative, tels que les conseils de développement en France, est sa capacité à réellement être un lieu de définition de projets collectifs et d’une répartition des responsabilités entre public et privé dans la mise en œuvre de ces projets. Par exemple, les entreprises du secteur des industries culturelles ont développé un projet avec les collectivités – la Ville de Sheffield et la société chargée du projet de renouvellement urbain Sheffield One – consistant à créer un quartier des industries culturelles regroupant des locaux pour les entreprises de ce secteur mais aussi des logements facilitant l’accueil de professionnels venant du reste de la Grande Bretagne ou d’autres pays.

Les différents partnerships opérationnels regroupés au sein de Sheffield First Partnership

30Sheffield First Partnership a la responsabilité de produire la vision stratégique de la ville et de s’assurer de sa mise en œuvre.

31Successfull neighborhood partnership est le partenariat en charge de définir et mettre en œuvre les actions permettant d’améliorer la qualité de vie dans les quartiers (en particulier dans les quartiers paupérisés).

32Children and young people est le partenariat agissant en faveur des jeunes : actions scolaires et éducatives, insertion économique.

33Health and well being est le partenariat chargé de définir et mettre en œuvre des actions visant à améliorer les conditions de santé, et plus largement les conditions de vie, des habitants de Sheffield.

34Safer Communities désigne le partenariat chargé de renforcer la sécurité au sein des communautés et de faire baisser le taux de criminalité dans la ville.

35Environment partnership est le partenariat responsable d’assurer une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux pour atteindre une « excellence environnementale ».

36Inclusive and cosmopolitan City est le partenariat responsable que Sheffield soit une ville où tous les habitants soient les bienvenus et puissent bénéficier des mêmes opportunités.

37Strong economy est le partenariat chargé de coordonner les efforts pour poursuivre la mutation du système économique local. Ce partenariat est divisé en quatre comités avec des temps de coordination.

Une participation limitée des acteurs sociaux

38Le regard croisé sur les trois politiques de régénération urbaine met en évidence une mobilisation inégale des acteurs sociaux au stade de la définition des objectifs stratégiques. Nous ne reviendrons pas sur le cas de Sheffield où l’existence d’un partenariat public/privé en matière de gouvernance urbaine a aidé les syndicats et les organisations relevant du tiers secteur (associations, communautés) à être présents dans les forums où se définit l’agenda de la politique de régénération urbaine. A Saint-Étienne et à Gênes, la mobilisation des acteurs sociaux apparaît comme beaucoup plus limitée même si les raisons explicatives sont de nature différente.

39Dans le cas de Saint-Étienne, les acteurs publics n’ont pas encore mis en place un dialogue structuré avec les acteurs sociaux sur la thématique de la régénération urbaine et surtout sur la définition des objectifs de cette politique. De leur côté, syndicats ou associations n’activent pas toujours les ressources qui sont à leur disposition pour s’exprimer. Au sein du Conseil de développement14, les associations intervenant dans le champ du logement ou de l’insertion sociale ont pointé par exemple la question de la construction de logements accessibles socialement dans les projets de renouvellement urbain. Néanmoins les syndicats ne se sont pas saisis de ce forum pour interpeller les acteurs publics sur le contenu des objectifs économiques et sociaux visés au travers de la politique de renouvellement urbain. Aucun avis du Conseil de développement n’a porté sur la politique de renouvellement urbain stéphanoise. Les acteurs sociaux n’ont pas opté non plus pour une mise en débat public de la politique de renouvellement urbain. De nouveau les syndicats n’interviennent pas dans les médias locaux pour informer et s’exprimer sur cette thématique. Le cas stéphanois n’est pas particulier en France. Pour qui a été amené à comparer au niveau européen les systèmes d’acteurs se structurant autour de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques urbaines, la situation française se distingue très nettement par la faible mobilisation et le rôle limité des syndicats. En France, l’action syndicale s’est centrée sur l’amélioration des conditions de travail des salariés, dans les entreprises et dans les administrations, et elle s’est structurée essentiellement de façon sectorielle et pyramidale. Les interlocuteurs « naturels » pour les syndicats français ont donc été longtemps les représentants de l’État et du patronat au niveau national. Ce n’est que dans une période récente également que des accords de branche ont été négociés et conclus au niveau régional. Ce n’est que récemment que la territorialisation de l’action syndicale a été mise à l’agenda des réflexions des grandes centrales syndicales. Au travers de ce mode d’intervention néo-corporatiste, les organisations représentatives d’intérêts économiques ou sociaux sont parvenues à conserver un monopole de la représentation syndicale ou professionnelle, chacune dans leur secteur.

40A Gênes, la démarche de planification stratégique initiée par la Ville en 2000 avait donné lieu à une large association des acteurs sociaux. Néanmoins, de l’avis de représentants syndicaux impliqués dans cette démarche, le défaut de visibilité sur les finalités de la démarche et le caractère général de la discussion n’ont pas permis un réel débat sur les objectifs stratégiques de la politique de régénération urbaine génoise. Pourtant à la différence de leurs homologues français, les syndicats italiens ont un ancrage local fort qui tient notamment à leur rôle dans l’attribution des pensions et des prestations sociales. La forte présence de retraités dans les effectifs des syndicats italiens les conduit aussi à agir sur d’autres thématiques que l’économie et l’emploi. Dans d’autres villes italiennes, les syndicats se sont vus confier le pilotage d’actions collectives impliquant les collectivités, les entreprises à la suite de démarches de planification stratégique comparables à celle menée à Gênes (Pinson, 2002). Comment expliquer ce retrait des syndicats génois ? Une des raisons principales nous semble être la prépondérance accordée à l’accueil de grands évènements culturels dans l’action de régénération urbaine. Cela a conduit à laisser au second plan le débat sur les objectifs économiques et sociaux devant guider le projet de régénération urbaine gênois. La mobilisation et l’intervention des syndicats ont été rendues plus difficiles par un agenda dominé par les questions de culture et de réhabilitation du patrimoine historique.

41Mais pourquoi s’émouvoir de cette faible mobilisation des acteurs sociaux – et en particulier des syndicats – dans la définition des objectifs stratégiques de la politique de régénération urbaine dans les trois villes comparées ?

42En premier lieu, les villes s’affirment comme des espaces de régulation économique et sociale dans le régime post-fordiste (Brenner, 2004). Les politiques nationales interventionnistes visant à réduire les inégalités entre catégories de populations ou entre territoires sont remplacées progressivement par des mécanismes de transfert financier depuis le niveau national à destination des acteurs locaux. Certes l’État continue à prélever l’impôt qui est redistribué ensuite pour une large part aux échelons locaux. L’État intervient aussi dans l’institutionnalisation de scènes de négociation et dans l’édiction de principes, de règles pour encadrer les interactions entre acteurs (Duran et Thoenig, 1996 ; Jouve, 2003). Les États conservent enfin un leadership politique sur la sphère productive de l’action publique c’est à dire sur la création des nouveaux équipements et infrastructures. Mais l’État intervient de moins en moins dans la définition du contenu des politiques publiques et dans le champ de la reproduction sociale (aides sociales, aides au logement). Aux acteurs locaux donc de « fabriquer » les dispositifs d’action publique appropriés par rapport aux besoins des populations qui y résident. En conséquence, la qualité des services dont vont bénéficier les salariés en termes de protection sociale, d’accès au logement ou encore de droit à la mobilité vont varier sensiblement d’une ville à l’autre. Les inégalités territoriales en matière de richesse se traduisent par des inégalités territoriales en matière de budgets susceptibles d’être consacrés aux politiques locales de développement économique et de cohésion sociale.

43En second lieu, les villes sont à la fois les lieux de création de richesses mais aussi des lieux où les situations de précarité sociale sont les plus criantes. Plus une ville est dynamique sur le plan économique, plus elle génère de la ségrégation sociale, plus les écarts de revenus sont importants entre les plus riches et les plus pauvres15. Les personnes les moins qualifiées et les migrants viennent par exemple dans les villes en développement afin de maximiser leur chance de trouver un emploi. Mais il serait réducteur de lire les problèmes sociaux dans les villes comme les problèmes concernant uniquement les populations les plus défavorisées. L’élément marquant dans ces dernières années est que les conditions de vie des classes moyennes dans les métropoles françaises et européennes sont de plus en plus difficiles. La hausse spectaculaire des prix immobiliers oblige les classes moyennes soit à habiter en zone centrale dans des logements trop petits ou de mauvaise qualité, soit à partir pour les espaces résidentiels périphériques avec les conséquences sur les temps de déplacement, sur la perte de réseaux sociaux d’entraide fondés sur la proximité (Donzelot et Jaillet, 2005). Les classes moyennes sont aussi les premières victimes d’une reconfiguration du marché de l’emploi dans les grandes métropoles « en ciseau » c’est-à-dire avec une offre en emplois de qualification intermédiaire qui se réduit, remplacée par une offre d’emplois qualifiés d’un côté et d’emplois précaires de l’autre. Ainsi l’accroissement des difficultés socioéconomiques pour les habitants des villes rend nécessaire leur réinvestissement par les acteurs sociaux et les syndicats notamment.

44Ainsi l’absence ou le retrait des acteurs sociaux au stade de la définition des objectifs des politiques de régénération urbaine se traduit par un défaut de lisibilité – une pensée faible - des impacts économiques et sociaux de leurs actions alors même que les habitants sont de plus en plus confrontés à des difficultés d’accès au marché de l’emploi, d’accès au logement, de mobilité dans les villes.

Une coexistence de plusieurs coalitions qui se construisent sur une base territoriale

45L’analyse de la composition des coalitions d’acteurs dans les politiques de régénération urbaine apporte un second résultat. On assiste à la coexistence de plusieurs coalitions qui se forment autour d’objectifs différents et qui mettent en œuvre des projets et des dispositifs d’action différents. Tout se passe comme si nous étions en présence d’un processus de différenciation spatiale. Nous observons d’une part des coalitions dominées par les acteurs publics et mettant en œuvre des dispositifs d’action publique définis par le niveau central sur des quartiers fortement dévalorisés et paupérisés. Nous voyons dans le même temps se structurer un autre type de coalition regroupant des acteurs publics et privés autour de dispositifs davantage bricolés localement et visant à rechercher l’articulation la plus efficiente entre investissements publics et privés. Ce second type de coalition se met en place dans des quartiers où un diagnostic préalable a mis en évidence des potentialités d’attractivité résidentielle et donc de réinscription à termes dans le marché immobilier. Ce constat d’une différenciation territoriale dans la composition des coalitions de régénération urbaine et dans leurs modes d’action rejoint des analyses menées par d’autres observateurs sur le renouvellement urbain en France (Bonneville, 2004). Il semble conserver toute sa validité dans nombre de cas se situant dans d’autres pays européens malgré des différences de contexte institutionnel.

Différenciation territoriale des coalitions d’acteurs : l’exemple de Saint-Etienne

46Revenons plus en détail sur ce processus de différenciation territoriale des coalitions d’acteurs et des dispositifs d’action en matière de régénération urbaine à partir de l’exemple stéphanois.

47Dans les quartiers classés en géographie prioritaire de la politique de la ville et retenus dans le cadre du programme national de rénovation urbaine piloté par l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine, les projets sont définis et mis en œuvre par une coalition d’acteurs qui regroupe la Ville de Saint-Etienne, la Communauté d’agglomération de Saint-Etienne Métropole, l’Etat – local et central – et un ensemble de structures techniques parapubliques : Société d’Equipement Départementale de la Loire - SEDL, Groupement d’Intérêt Public du Grand Projet de Ville – GIP GPV, Etablissement Public foncier Ouest Rhône Alpes - EPORA, Etablissement Public d’Aménagement de Saint-Etienne –EPASE. Les quartiers ANRU sont pour partie des quartiers anciens situés dans le centre-ville (Crêt de Roc, Tarentaise Beaubrun Séverine) et pour partie des quartiers d’habitat social situés en périphérie du centre-ville (Montreynaud, Sud-Est). Les actions menées sur ces quartiers visent à réduire les écarts de développement et d’attractivité observés avec les autres quartiers de la ville de Saint-Etienne. Des investissements publics importants sont engagés pour la réhabilitation des logements dans le parc privé et dans le parc public, pour la diversification des types d’habitat, pour la restructuration des locaux commerciaux ou des locaux d’activités et pour la réalisation ou la réhabilitation d’équipements collectifs. Dans les quartiers ANRU, les acteurs privés ne sont pas absents dans ces projets puisque les collectivités parviennent à mobiliser des promoteurs privés. Mais la mobilisation des entreprises et des investisseurs en dehors du champ de l’immobilier est plus difficile et finalement le partenariat le plus abouti a été avec un ensemble de cliniques privées venues s’installer dans les quartiers Sud-Est. Ainsi dans les quartiers ANRU, la coalition est public-public et mobilise des dispositifs d’intervention alimentés principalement par des fonds publics même si la finalité recherchée à plus long terme est de susciter un effet levier pour que ces investissements publics soient progressivement remplacés par des investissements privés.

48Dans les autres quartiers du centre-ville, la politique de régénération urbaine reste soutenue par l’Etat et les collectivités locales mais les coalitions d’acteurs qui apportent les ressources nécessaires à la réalisation du programme d’actions s’ouvrent davantage aux acteurs privés (entreprises, promoteurs, banques). Ces quartiers disposent d’un potentiel de valorisation foncière et immobilière supérieurs aux quartiers ANRU. A partir d’opérations emblématiques, les acteurs publics cherchent à nouer un partenariat avec des investisseurs et des promoteurs pour susciter de nouveaux projets résidentiels et économiques. Parmi ces opérations structurantes, citons l’implantation du siège social de Casino et le réaménagement du pôle d’échange de la gare SNCF dans le quartier de Châteaucreux, la construction de deux salles de musique (Zénith et salle des musiques actuelles) dans le quartier de la Plaine Achille et la construction de la Cité du Design dans le quartier Carnot. Les acteurs publics essaient de stabiliser des coopérations avec les acteurs économiques principalement dans le domaine immobilier.

49Toutefois même dans ces quartiers où une action est explicitement menée pour réintroduire les mécanismes de valorisation privée, toute ambition de régulation publique n’est pas abandonnée. La Direction Départementale de l’Equipement de la Loire et les bailleurs sociaux veillent à ce que des logements sociaux soient réalisés dans ces quartiers. Des relogements sont organisés en amont des interventions par les collectivités et l’Etat. En revanche, cette recherche d’une combinaison entre activation des mécanismes marchands et intervention régulatrice des collectivités locales et de l’Etat ne nous semble pas être menée jusqu’à son terme.  En effet, des investissements publics sont réalisés pour retrouver sur le quartier un niveau d’investissement par les acteurs privés (propriétaires privés, investisseurs extérieurs). Mais les dispositifs d’action permettant aux collectivités de récupérer une partie de la valorisation marchande ne sont pas toujours mis en place (ZAC, réserves foncières,…). Les collectivités se privent ainsi d’une forme de retour sur investissement qui les aiderait à développer des actions de développement économique et de développement social à destination des populations résidentes.

50Ainsi, dans les quartiers très stigmatisés où l’offre résidentielle comporte des problèmes structurels (parc ancien très dégradé), les actions de régénération sont définies et mises en œuvre principalement par la sphère publique et restent centrées sur la transformation du cadre physique. L’investissement privé n’est pas absent mais il est très largement inférieur au volume des investissements publics. Dans les quartiers dotés d’un potentiel de valorisation foncier ou immobilier dû à leur situation, à la présence de grands équipements ou à une très bonne accessibilité, les collectivités et les services de l’Etat conservent un rôle clef dans les actions de régénération urbaine mais l’objectif est de rechercher rapidement une mobilisation des promoteurs, des investisseurs pour développer résidentiellement et économiquement ces quartiers. Si une volonté de développer des programmes intégrés existe, la stratégie d’intervention la plus aboutie concerne l’habitat et la requalification physique de ces quartiers si bien que ces thématiques sont omniprésentes dans les interventions opérationnelles contrairement au développement économique et surtout au développement social. Les actions de régulation publique n’ont pas complètement disparu mais elles ne sont pas développées autant qu’elles le pourraient : on est encore dans une logique de prévention/gestion des effets négatifs provoqués par le retour de ces quartiers dans les dynamiques marchandes16 mais pas encore dans une logique délibérée de capter une partie de la valorisation privée pour développer les actions de solidarité. Certains nous diront qu’il est encore trop tôt eu égard à la fragilité des marchés immobilier et foncier mais on sait bien aussi qu’une fois l’investissement revenu il sera trop tard pour mettre en place ces dispositifs de captation publique d’une partie des plus-values foncières et immobilières.

51Est-ce que cette situation de coexistence entre deux coalitions d’acteurs agissant en matière de renouvellement urbain sur des quartiers différents est pérenne ? La coalition « publique » qui intervient sur les quartiers ANRU a nécessairement un caractère temporaire puisqu’elle repose sur des programmes limités dans le temps. Qu’adviendra-t-il à l’issue de cette période ? Deux scénarios se dessinent : soit la coalition « public-privé » élargit ses dispositifs d’action stabilisés sur les quartiers centraux aux quartiers ANRU, soit l’intégration des quartiers ANRU rend nécessaire la redéfinition d’objectifs en matière de renouvellement urbain et donc la formation d’une nouvelle coalition. Ce nouvel agenda pourrait se former autour de la poursuite d’objectifs néo-keynésiens cherchant à combiner les régulations marchandes, publiques et sociétales.

Différenciation spatiale des coalitions d’acteurs : l’exemple de Sheffield

52La coexistence de coalitions d’acteurs différenciées dans leur composition et dans leurs modes d’action entre quartiers serait-elle une spécificité française ? Le poids de l’Etat dans l’histoire des politiques urbaines françaises expliquerait-il cette spécificité ? Le projet de renouvellement urbain mené à Sheffield met en évidence aussi la coexistence de ces deux types de coalitions mais selon des modalités différentes que celles observées à Saint-Etienne.

53La coalition d’acteurs qui agit pour la régénération urbaine de l’hypercentre de Sheffield est fortement dominée par les acteurs privés. Certes les promoteurs – qui sont en réalité des développeurs urbains – se sont affirmés comme des interlocuteurs privilégiés de la Ville de Sheffield et de l’URC Sheffield One17. Mais ce ne sont pas les seuls acteurs privés. Les Universités, les enseignes commerciales, les entreprises locales notamment issues du secteur des nouvelles industries culturelles développent des projets pour renforcer la compétitivité économique de Sheffield. Par exemple, les deux Universités de Sheffield soutiennent la réalisation de programmes de logements étudiants de haut standing. Il s’agit de faire de l’offre résidentielle un avantage compétitif dans la lutte que se livrent les universités anglaises pour accueillir les étudiants les plus solvables. De même pour renforcer le positionnement de Sheffield dans le secteur des industries culturelles, tout un quartier a été aménagé à proximité de la gare par la Ville et Sheffield One (Urban Regeneration Company). L’ambition est d’ancrer ces industries et de les aider à se développer en facilitant l’implantation de nouveaux salariés et la création d’entreprises dans ce domaine par une offre immobilière adaptée. Faire des industries culturelles la nouvelle marque de fabrique de Sheffield comme l’était précédemment la coutellerie devient le nouveau credo de la stratégie de développement économique.

54L’Etat est un partenaire très actif de la coalition agissant en faveur de la régénération de l’hypercentre de Sheffield. Il soutient très fortement la reconversion de Sheffield au titre d’un développement plus équilibré entre les villes du Nord de l’Angleterre et les villes du Sud. L’agence nationale de renouvellement urbain English Partnership finance Sheffield One à hauteur de 45 M€ sur 6 ans. L’agence régionale de développement économique Yorkshire Forward qui émane aussi de l’Etat finance à hauteur de 45 M€ sur 6 ans Sheffield One. Ainsi 50% du capital de Sheffield One est apporté par le Gouvernement central.

55Depuis le milieu des années quatre vingt dix, une seconde coalition d’acteurs agit en matière de renouvellement urbain à Sheffield autour de l’objectif de régénération des quartiers paupérisés périphériques. Cette seconde coalition se distingue de la coalition agissant sur l’hypercentre sur le plan de sa composition et de ses objectifs.

56Les communautés occupent une place centrale dans cette seconde coalition. Il s’agit là d’une volonté du Gouvernement travailliste qui avait fait du développement communautaire une prioritaire de sa politique pour la renaissance des villes anglaises (Imrie et Raco, 2003). Les communautés prennent en charge des actions visant à transformer leur cadre de vie. Cependant, l’action urbanistique est loin d’être le seul thème de leurs interventions. Le développement économique, la formation, le développement social sont des axes très fortement présents dans les projets de revitalisation des quartiers périphériques. Pour mettre en place et pour mener leurs actions, les communautés sont épaulées par des structures implantées sur le quartier et employant des professionnels du développement communautaire.

57L’Etat occupe un rôle clef dans ce second type de coalition agissant en matière de renouvellement à Sheffield. Par exemple, le quartier de Burngreave bénéficie du programme national New Deal For Community. Cela se traduit par un investissement de l’Etat britannique de 75 M€ sur 5 ans avec notamment le financement d’une équipe de professionnels du développement économique, de l’appui aux communautés sur le quartier.

58La Ville de Sheffield est partie prenante au côté des communautés et des agences gouvernementales. Elle coordonne notamment les actions menées sur le logement et les espaces publics.

Gênes, un cas à part ?

59Gênes ne doit pas être considéré comme un contre-exemple de ce processus de différenciation territoriale conduisant à la coexistence de deux coalitions d’acteurs agissant en matière de renouvellement comme cela est observé à Saint-Etienne et à Sheffield. En effet, à Gênes, seule une coalition agissant en faveur de la régénération de l’hypercentre s’est mise en place. Il n’y a pas eu d’actions dans les quartiers périphériques malgré les besoins très importants de réhabilitation des logements, des espaces publics et de développement de services et d’équipements. Mais la nouvelle équipe municipale élue au printemps 2007 a inscrit dans son programme la mise en place d’une politique volontariste à destination de ces quartiers. Il s’agira d’analyser qui sont les acteurs qui seront impliqués dans cette politique pour vérifier si le processus de différenciation territoriale observé à Saint-Etienne et à Sheffield se retrouve à Gênes.

Produire de l’action collective : objectif inavoué des politiques de régénération urbaine ?

60L’usage du cadre théorique des régimes urbains permet de réinterroger la mise en place des politiques de régénération urbaine sous l’angle de leurs effets sur la structuration d’une capacité d’action politique dans les villes industrielles.

La mise à l’agenda de la thématique régénération urbaine comme moyen de structurer une action collective

61Un des intérêts majeurs qui ressort de la mobilisation de la théorie des régimes urbains dans l’analyse des politiques de régénération urbaine dans les trois villes étudiées est d’approfondir la compréhension de leur mise à l’agenda local dans les années quatre vingt dix. Classiquement cette mise à l’agenda est interprétée en termes de réponse à des enjeux territoriaux de requalification de sites dégradés : grandes friches économiques, îlots urbains dégradés,… La théorie des régimes urbains met en évidence un second facteur explicatif. La mise à l’agenda de la notion de régénération urbaine correspond aussi à une importance nouvelle accordée à la formation des coalitions d’acteurs dans le gouvernement des villes dans les années quatre vingt dix. Les politiques de régénération urbaine sont mises en œuvre parce qu’elles sont porteuses de structuration de partenariats, de production d’actions conjointes dans des villes où la tradition de tels partenariats est faible. Pourquoi ce besoin de structurer des coalitions d’acteurs ressort-il comme particulièrement important à la fin des années quatre vingt dix ? Est-ce que ce phénomène est propre aux villes industrielles ?

62Les années quatre vingt dix se caractérisent par une redéfinition des finalités des politiques urbaines (Brenner, 2004). Dans la période fordiste, les politiques urbaines visaient à accompagner le développement démographique et économique en équipant les villes au regard des nouveaux besoins d’habitat, d’espace économique ou d’équipements collectifs. A la fin des années quatre vingt dix, les politiques urbaines sont conçues pour activer des ressources endogènes au territoire, pour développer des projets et pour renforcer la compétitivité territoriale. Or dans un contexte de pluralisation des ressources et d’élargissement des systèmes d’acteurs, la délivrance des projets collectifs nécessite la stabilisation de relations de coopération et d’échanges de ressources entre acteurs. Pour cette raison, la formation et le maintien de coalitions d’acteurs devient un enjeu central.

63La formation des coalitions devient un enjeu aussi en raison de l’évolution des modalités d’organisation de la production des services publics liées à la diffusion du référentiel néo-libéral. L’importance accordée à la productivité et à l’efficacité se traduit par un recours croissant à la contractualisation et à la privatisation donc au partenariat entre acteurs publics et privés (Harding, 2005).

64Enfin l’importance accordée à la formation de coalitions tient à une évolution des pratiques politiques. L’activité de gouvernement n’est plus une simple conséquence du contrôle des institutions. La relation directe qu’entretenaient classiquement les maires avec leur base électorale et la population s’amoindrit du fait de la professionnalisation du métier d’élu local (Fontaine et Le Bart,  1994). Les maires et leurs équipes ont donc besoin de nouer localement des relations de confiance, de stabiliser des relations de réciprocité pour maintenir leur leadership et le font dans le cadre des coalitions qui leur apportent en retour un accès à une capacité d’action collective.

65Ces dynamiques explicatives de l’attention accordée à la formation de coalitions ne sont pas propres aux villes industrielles. Toutes les villes de l’Europe occidentale sont concernées dans les années quatre vingt dix. Toutefois, des décisions relevant de l’échelon central vont offrir des opportunités particulières pour la formation de telles coalitions dans les villes industrielles en France et en Grande Bretagne.

66On a souvent souligné la mise en place sous le gouvernement Blair d’une politique visant à renforcer la compétitivité des villes anglaises dans la concurrence qu’elles livrent avec leurs homologues européennes. Mais plus rarement les observateurs ont souligné que cette politique en faveur des villes visait aussi à réduire les différentiels de développement entre les villes du nord et du sud de l’Angleterre. Dans ce cadre, un programme national appelé The Northern Way18 a été mis en place en 2004 pour régénérer les villes du Nord de l’Angleterre19. Les trois agences régionales de développement concernées se sont vues allouer des budgets importants pour soutenir des actions de régénération dans les centres-villes déqualifiés (132 millions d’euros dont 50% apportés directement par le gouvernement britannique). Des programmes d’action territorialisés ont permis d’affiner la définition d’actions qui ont porté non seulement sur la requalification du cadre bâti mais aussi sur le développement économique et le renforcement des communautés. Ces actions impulsées par le niveau central ont été des ressources pour la formation des coalitions d’acteurs dans les villes anglaises en reconversion dont Sheffield. Ils se sont traduits non seulement par des retombées financières mais aussi par l’apport d’une ingénierie pour le montage des projets de régénération et par l’instauration d’un climat d’émulation entre les villes du nord de l’Angleterre pour apparaître comme celle dont la régénération était le mieux enclenchée avec une mise en scène des réalisations appuyée par le Gouvernement central.

67En France, la mise en place d’un ambitieux programme national de rénovation urbaine (PNRU) en 2003 par le Gouvernement s’est traduit par des ressources financières et des capacités d’ingénierie pour développer des projets de réhabilitation profonde de quartiers dévalorisés (quartiers d’habitat social situés en périphérie, quartiers d’habitat privé très paupérisés). Le PNRU a constitué le plus important programme d’aménagement urbain contemporain. Son coût total était initialement estimé à 30 milliards d’euros sur 5 ans, dont 2,5 milliards d’euros de crédits d’Etat. Des moyens supplémentaires ont été votés en sa faveur en 2005, 2006 et 2007, portant la participation de l’Etat à 6 milliards d'euros sur 10 ans. En ajoutant à ces crédits les financements apportés par le 1% logement, le monde HLM, la Caisse des dépôts et consignations ainsi que les collectivités territoriales, l’ANRU estimait en 2007 le montant des travaux appelés à être engagés dans le cadre du PNRU à plus de 42 milliards d'euros. Toutefois l’essentiel des actions inscrites au PNRU ont porté sur la requalification de cadre physique, la réalisation d’équipements ou d’infrastructures. Le développement économique et le développement social sont des thématiques orphelines du PNRU. A Saint-Etienne, la mise en œuvre du PNRU s’est traduite par un financement à hauteur de 60 M€ par l’Agence de Rénovation Urbaine (ANRU) de la reconversion des quartiers de Montreynaud, de Montchovet, de Tarentaise Beaubrun Séverine et du Crêt de Roc.

Des effets d’héritage dans la production de l’action collective

68La mobilisation de la théorie des régimes urbains a permis aussi de mieux comprendre la difficulté à structurer de l’action collective dans les villes industrielles. En retenant des périodes temporelles longues dans l’analyse des coopérations, la théorie des régimes urbains aide le chercheur à s’interroger sur les effets d’inertie, sur les effets d’héritages qui existent dans une configuration territoriale donnée concernant la façon de produire de l’action collective. Nous avons pu ainsi montrer que les difficultés rencontrées dans les deux des trois villes industrielles comparées – Saint-Etienne et Gênes - pour initier et maintenir des coalitions inter-sectorielles dans le domaine de la régénération urbaine tenaient à l’héritage d’une forme de rapports sociaux caractérisée par un manque de confiance des élites économiques vis-à-vis des élites politiques mais aussi par un « réflexe collectif » consistant à attendre de l’Etat central une forme de réparation suite à la crise économique passée dont il est tenu responsable par les acteurs locaux.

69A Gênes, les élites politiques locales se sont tournées vers l’Etat pour négocier la désignation de leur ville comme site d’accueil de manifestations internationales en termes de contrepartie du retrait de l’Etat dans l’économie locale (grandes industries). A Saint-Etienne, les élites politiques se sont tournées vers l’Etat pour solliciter des aides financières et des moyens d’ingénierie exceptionnels afin de les aider à la régénération urbaine de l’agglomération stéphanoise. Ils ont par exemple obtenu l’intégration de quartiers d’habitat privé ancien très dégradé dans le programme local de rénovation urbaine alors que dans toutes les autres villes françaises l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine s’était cantonnée à aider les projets portant sur les quartiers d’habitat social20. En janvier 2007, un établissement public d’aménagement a été mis en place à Saint-Etienne pour aider à la reconversion des quartiers anciens du centre ville. Le projet urbain de Saint-Etienne a été qualifié d’opération d’intérêt national et 120 M€ ont été alloués par l’Etat et les collectivités locales pour sa mise en œuvre sur la période 2007 – 2013.

Conclusion

70Le développement de l’analyse en termes de coalition dans les travaux contemporains de science politique sur les politiques urbaines rend nécessaire une capitalisation des méthodes et une discussion critique sur les cadres théoriques qui peuvent être mobilisés. Nous nous sommes inscrits dans cette double perspective. Nous avons expliqué pourquoi nous avions choisi de mobiliser la théorie des régimes urbains pour analyser les coalitions d’acteurs dans les politiques de régénération urbaine des villes de Gênes, de Sheffield et de Saint-Etienne. Nous avons aussi détaillé notre grille d’analyse des coalitions : l’identification du noyau dur et des acteurs suiveurs, l’identification de l’agenda (c’est-à-dire le repérage des objectifs en faveur desquels les membres de la coalition vont coopérer), l’identification des ressources échangées (y compris des ressources symboliques ou cognitives) et l’identification des gains/avantages générés par l’action collective et partagés entre les membres de la coalition. Il nous semble aussi important d’adopter un suivi longitudinal des coalitions de façon à pouvoir identifier les recompositions et les modifications dans les modalités de la coopération.

71Très certainement que d’autres cadres d’analyse, que d’autres grilles méthodologiques des coalitions d’acteurs existent. Nous ne pouvons qu’inviter leurs auteurs à expliquer leurs choix et le bilan qu’ils retirent de leur mobilisation. Cela nous semble le seul moyen pour structurer un réel agenda de recherche autour de la notion de coalition dans l’analyse des politiques publiques et ainsi, dans une phase ultime, pouvoir engager un dialogue avec d’autres travaux recourant à la notion de coalition en sociologie électorale ou dans l’analyse des relations internationales.

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Notes

1 Dormois, R., Menez, F., 2007, Renouveler le modèle de développement économique local au nom de l’urbain ? Recherche comparative sur trois villes en reconversion de l’Europe de l’Ouest : Gênes, Saint-Etienne et Sheffield, PUCA, Paris.
2 Dormois, R., Menez, F., 2007, Renouveler le modèle de développement économique local au nom de l’urbain ? Recherche comparative sur trois villes en reconversion de l’Europe de l’Ouest : Gênes, Saint-Etienne et Sheffield, PUCA, Paris.
3 A Saint-Etienne par exemple, les dirigeants de la manufacture d’armes, des grandes entreprises métallurgiques et des Houillères étaient principalement issus des grands corps de l’Etat ou d’autres régions françaises et européennes. A Gênes, le tissu économique a été largement contrôlé par l’Etat lors des Trente Glorieuses via le Port et via les participations de l’Institut italien pour la Reconstruction Industrielle (IRI). Ce dernier était une agence étatique chargée de la modernisation et du développement de l’industrie italienne dans l’après guerre.
4 Ces acteurs privés interviennent dans des secteurs directement concernés par le développement urbain (BTP, architectes, bureaux d’études, financeurs), dans des secteurs qui profiteront de retombées indirectes (sociétés de services et de communication) ou encore dans des secteurs qui ont des intérêts locaux et à ce titre dont seuls certains volets de la croissance peuvent être bénéfiques (universités, clubs sportifs, associations culturelles, syndicats, artisans).
5 Eu égard à cette approche de la formation des coalitions, certains observateurs ont proposé de rattacher sur un plan théorique la théorie des coalitions de croissance au courant néo-marxiste (Le Galès, 1995).
6 Ces critiques relatives à la théorie des coalitions de croissance nous amène à exprimer des réserves quant à l’usage indifférencié entre les deux notions de coalition de croissance et de coalition de gouvernement qui peut être fait quelques fois (Levine, 1994). La notion de coalition de gouvernement introduite dans la théorie des régimes urbains englobe celle de coalition de croissance urbaine mais ne s’y cantonne pas. La coalition de croissance urbaine est la forme que prend la coalition de gouvernement dans le cas d’un régime urbain « d’activisme centré sur les affaires » (Stone, 1989).
7 Par exemple, dans le cas de Détroit, M.E. Orr et C. Stoker mettent en exergue une coalition d’intérêts « limitée et soumise à des divisions internes (…) concurrencée par une coalition naissante alternative » (Stoker et Orr, 2001, p. 65).
8 Ce concept est appelé par certains auteurs régime politique urbain (Jouve et Lefèvre, 2002).
9 « La coalition de gouvernement est un idéal-type. Il convient de l’entendre comme le noyau dur formé par les acteurs ayant conscience de leur rôle central dans le processus de gouvernement et qui expriment une grande loyauté vis-à-vis des arrangements qui leur permettent, ainsi qu’à leurs alliés de prendre des décisions clés » (Stone, 2003).
10 Id., p.211
11 B. Jouve fait ainsi observer que la théorie des réseaux d’action publique ne permet pas de mettre à jour des résultats de recherche sensiblement nouveaux par rapport à ceux obtenus en mobilisant la sociologie des organisations concernant la négociation dans le système politico-administratif local (Jouve, 1995).
12 « Les concepts de régimes urbains et de coalitions en faveur de la croissance urbaine ne semblent pas s’appliquer à la lettre dans le cadre de l’Europe. Nés aux États-Unis, ils s’appuient surtout sur la relation entre les pouvoirs publics locaux et les groupes d’intérêts privés tels que, entre autres, les hommes d’affaires locaux, les promoteurs privés, les rentiers, les banquiers, les propriétaires fonciers ou les élites du secteur économique. La dépendance structurelle des villes américaines par rapport aux entreprises (surtout en terme de fiscalité) constitue un puissant mécanisme de formation des coalitions » (Le Galès, 1997, p. 250).
13 Sheffield est en effet retenue en 1997 par le Gouvernement travailliste pour expérimenter son nouveau programme des Local Strategic Partnership qui vise à renforcer la gouvernance des villes anglaises en renforçant les coopérations entre acteurs politiques, économiques et sociaux sur la base d’un projet défini et mis en œuvre collectivement.
14 Le conseil de développement est l’instance de démocratie participative mise en place par la Communauté d’agglomération de Saint-Etienne Métropole fin 2004 dans le cadre de la mise en œuvre de la Loi Voynet de 1999 (Loi d’orientation sur l’aménagement et le développement durable du territoire – LOADDT).
15 Les travaux sur l’état des villes anglaises commandés par The Office of The Deputy Prime Minister montrent cela de façon éclairante pour les métropoles anglaises (Office of The Deputy Prime Minister, 2006).
16 On pense ici principalement aux difficultés de parcours résidentiels qui se renforcent pour les ménages aux revenus modestes du fait de l’augmentation des loyers et des prix d’achat.
17 Les URC (Urban Regeneration Company) sont des sociétés de droit privé financés à la fois par des fonds publics et des fonds privés et ayant comme but d’agir en faveur de la régénération des villes anglaises. Les URC ont été mises en place en 2000 pour succéder aux Urban Development Companies créées par le Gouvernement Thatcher pour accélérer le recyclage des friches industrielles. Les objectifs poursuivis au travers de cette évolution des structures est de développer une approche intégrée des projets de régénération urbaine et de renforcer l’investissement privé. Pour résumer, les UDC ont été efficaces dans la requalification des friches industrielles et les URC devront obtenir les mêmes résultats mais sur la régénération de morceaux de villes entiers. Mais il est attendu des URC qu’elles parviennent à mobiliser davantage d’investissements privés que les UDC.
19 Huit régions urbaines ont été retenues dans le cadre de ce programme national : Central Lancashire, Liverpool, Manchester, Sheffield, Leeds, Hull and the Humber Ports, Tees Valley and Tyne and Wear.
20 L’Agence de Rénovation Urbaine a modifié son règlement pour rendre possible son intervention sur les quartiers d’habitat ancien dégradés du centre ville de Saint-Etienne.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Rémi Dormois, « Les coalitions dans l’analyse des politiques urbaines post-keynésiennes », Métropoles [En ligne], 4 | 2008, mis en ligne le 18 décembre 2008, consulté le 28 mai 2017. URL : http://metropoles.revues.org/3122

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