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Recensions

Négrier, Emmanuel, La question métropolitaine. Les politiques à l’épreuve du changement d’échelle territoriale

2005, Presses Universitaires de Grenoble, Grenoble, 270 pages
Mariona Tomàs Fornés

Texte intégral

1Cet ouvrage aborde de façon exhaustive la question métropolitaine et notamment les dimensions politiques des changements d’échelle. À l’appui de plusieurs études de cas nationales et internationales, Emmanuel Négrier examine la nature de l’inadéquation entre les espaces fonctionnels des agglomérations et les espaces politiques qui se recoupent très imparfaitement. Cette question n’est pourtant pas nouvelle; elle a toujours caractérisée le débat métropolitain. De la ville médiévale aux mégalopoles, les efforts pour adapter la forme institutionnelle des agglomérations urbaines à leur transformation économique et démographique ont marqué non seulement les diverses réformes visant la recomposition territoriale (fusion, annexion, coopération intermunicipale, coordination supramunicipale, etc.) mais aussi les débats académiques depuis les années 1960 (notamment, l’opposition entre l’école des « réformateurs » et l’école du choix public). Actuellement, le débat sur l’adaptation des États aux impératifs de la mondialisation et de la transition du fordisme au post-fordisme représente un nouvel épisode de ce changement d’échelle politique (political rescaling) (Brenner, 2004)1. Selon cette logique, les pressions provenant de la mondialisation (telle la concurrence entre villes pour attirer des investissements) influenceraient les modes de gouvernance urbaine. L’évolution du système capitaliste exigerait que les gouvernements locaux des régions métropolitaines rationalisent de plus en plus leur carte administrative et politique ainsi que le partage de leurs compétences sur la base de critères répondant mieux aux nécessités d’une économie qui néglige les limites territoriales. Cette tendance place irrémédiablement les pouvoirs publics dans un dilemme sur le plan de leurs stratégies économiques et de leurs objectifs politiques.

2Toutefois, tel qu’Emmanuel Négrier le montre parfaitement à travers son analyse, les transformations institutionnelles ne répondent pas uniquement aux pressions extérieures. La réforme de l’intercommunalité française en est un exemple précieux. Elle illustre l’importance d’un ensemble de facteurs et de processus plus complexes que l’approche de la question métropolitaine par la mondialisation. Grâce à l’analyse des changements institutionnels dans les agglomérations françaises, l’auteur constate qu’il y a une pluralité de résultats dans les pratiques de coopération métropolitaine malgré l’introduction des mêmes incitatifs de l’État. Emmanuel Négrier croit que le leadership politique, plus que la culture locale et les avantages financiers, est la variable qui explique le mieux ces différences. Afin de soutenir son interprétation, l’auteur mobilise trois notions clés : la configuration territoriale, le leadership et l’échange politique. Emmanuel Négrier se met donc au défi de combiner une analyse stratégique (rôle des acteurs) avec une analyse systémique (rôle des institutions, des structures) (Crozier et Friedberg, 1977 : 198).

3D’une part, la création des nouvelles institutions d’agglomération françaises ne peut pas se comprendre sans tenir compte de la structure institutionnelle existante et précédente : elle est le premier signe de la différenciation entre les diverses études de cas. La notion de configuration territoriale réconcilie les approches culturelle et institutionnelle, en soulevant l’importance de la culture politique territoriale, des règles formelles et informelles, de leur histoire et de leur perception par les acteurs. D’autre part, la réforme française s’est structurée à partir d’une condition politique définie par la présence d’un leadership politique. L’analyse de l’auteur des différents styles de leadership montre bien la marge de manœuvre dont les acteurs locaux disposent dans l’adaptation et la transformation des règles politiques et institutionnelles. Grâce à une approche monographique du leadership territorial (Georges Frêche à Montpellier par exemple), Emmanuel Négrier dévoile les règles de l’échange politique, qui dépassent la nature utilitariste et s’inscrivent dans la perspective des configurations territoriales. En effet, l’auteur définit l’échange politique comme « une transaction, ou une série de transactions entre plusieurs ressources et acteurs dont l’enjeu majeur est constitué par l’action publique au sein d’un territoire donné et/ou entre territoires. Ces transactions dépendent de règles du jeu politique, s’inscrivent dans des configurations territoriales, et contribuent de façon dialectique à leur reproduction et à leur changement » (p. 214). La mise en œuvre de la loi Chevènement est justement l’un des moments qui permet le développement des nouvelles transactions de la part des acteurs. L’introduction de nouvelles ressources (la « carotte financière » dispensée par l’État en faveur du renforcement de l’intercommunalité) et de légitimités renouvelées (le rôle du préfet) permet d’examiner la jonction de l’influence à la fois de la configuration territoriale et du leadership politique par la mobilisation de l’échange politique.

4Les exemples analysés dans le livre (les réformes française et grecque, les modèles barcelonais et montpelliérain) soulignent aussi le rôle des acteurs politiques et la pertinence des approches alternatives à celle de la gouvernance. L’auteur soutient de façon claire le choix d’une analyse centrée sur le territoire comme expression des dynamiques politiques et institutionnelles, des conflits et des luttes de domination. Emmanuel Négrier montre comment une politique publique (dans ce cas, la réforme de l’intercommunalité française) change le territoire du point de vue institutionnel et politique. En même temps, à travers l’examen d’une politique sectorielle (la politique culturelle), l’auteur explique comment les territoires changent les politiques. Emmanuel Négrier se sert donc doublement de la notion de configuration territoriale, tout en dévoilant la relation réciproque entre territoire et politique.

5En outre, l’auteur évite de se laisser emporter par la tentation normative : il n’essaie pas de convaincre le lecteur du modèle idéal de gestion métropolitaine. Il réalise une étude rigoureuse d’autant plus appréciable que le débat métropolitain est fortement idéologique et que les analyses qui en sont faites sont souvent normatives. La contribution majeure de l’auteur est la construction d’une explication pluricausale des changements d’échelle territoriale. L’auteur tente une approche multidisciplinaire qui se nourrit des diverses disciplines des sciences sociales, tels la science politique, la sociologie et l’anthropologie, comme l’atteste les emprunts à Norbert Elias et Marcel Mauss. L’ouverture conceptuelle à d’autres champs est en règle générale bien menée, même si à quelques reprises, on peut craindre le risque d’une dispersion dans les sources intellectuelles.

6Un autre apport de l’ouvrage est l’analyse inédite de la question de la qualité de la démocratie locale dans les structures d’agglomération issues de la réforme française. Emmanuel Négrier affirme que le supposé « déficit démocratique » – du fait qu’il n’y a pas l’élection directe de représentants de l’agglomération – remplit des fonctions latentes qui aident à renforcer, à court terme, l’identité politique locale. Toutefois, l’auteur questionne la légitimité de ces agglomérations « sans citoyens » à long terme, vu la visibilité croissante des politiques d’agglomération. Il s’agit sans doute d’un enjeu transversal de la question métropolitaine ; loin d’être résolu, il alimente des nombreux débats dans la plupart des métropoles européennes et nord-américaines (Jouve et Booth, 2004).

7En conclusion, il s’agit d’un travail particulièrement riche et dense tant du point de vue conceptuel que du matériau de recherche empirique mobilisé qui, sous une perspective analytique riche et originale, permet de mieux comprendre la complexité de la question métropolitaine.

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Bibliographie

Brenner, Neil (2004), New States Spaces. Urban Governance and the Rescaling of Statehood, Oxford University Press, Oxford.

Crozier, Michel et Friedberg Erhard (1977), L’acteur et le système, Éditions du Seuil, Paris.

Jouve, Bernard et Booth Philip (sous la directon de) (2004), Démocraties métropolitaines, Presses de l’Université du Québec, Sainte-Foy.

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Notes

1 Voir la recension de cet ouvrage dans cette revue.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Mariona Tomàs Fornés, « Négrier, Emmanuel, La question métropolitaine. Les politiques à l’épreuve du changement d’échelle territoriale », Métropoles [En ligne], 3 | 2008, mis en ligne le 25 septembre 2008, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://metropoles.revues.org/2652

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Auteur

Mariona Tomàs Fornés

professeure associée, Université de Barcelone, Département de Droit constitutionnel et de science politique, marionatomas(at)ub[point]edu

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