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Recensions

Tissot Sylvie, L’État et les quartiers. Genèse d’une catégorie de l’action publique

2007, Paris, Seuil, Collection Liber, 300 pages
Bernard Jouve

Texte intégral

1Après plus d’une décennie de littérature scientifique et profane sur le thème de la politique de la ville en France, on ne compte plus le nombre de livres, d’articles, de colloques, de rapports officiels consacrés à ce qui a été présenté lors de la dernière campagne présidentielle comme un des échecs les plus cuisants et les plus coûteux, dans tous les sens du terme, d’une politique publique. Tout semble avoir été dit et écrit sur la question : l’échec de la politique d’intégration « à la française », les mécanismes de désaffiliation sociale et politique dans ces espaces périphériques que sont les « banlieues à problèmes », les difficultés à réformer l’Etat en le faisant sortir d’une logique d’intervention classiquement sectorielle, l’absence de prise en compte de la parole « citoyenne » dans les grands ensembles, la similitude et la conjonction de problèmes identiques d’ordre social, familial, économique dans un grand nombre de « banlieues », … Il existe un consensus évident aussi bien dans les médias que dans la sphère académique en général pour qualifier la « crise des banlieues ». Les émeutes de novembre 2005 ont été en ce sens un formidable catalyseur dans la constitution de ce consensus qui traverse une grande partie de la sphère académique, administrative et politique. Elles ont donné lieu à de nombreuses prises de position médiatique qui ont permis de diffuser dans l’espace public les raisons et les origines de cette « crise ». Alors pourquoi un livre de plus sur la question ? Est-il bien nécessaire de revenir une fois de plus, avec le risque de redite inhérent à genre d’exercice, sur ce « problème » qui taraude la société française et qui pose la question des conditions de possibilité d’un « vivre ensemble » qui apparaît, aux dires de certains, de plus en plus comme une chimère ou un mythe ? En quoi l’ouvrage de S. Tissot, tiré de son doctorat, éclaire notre appréciation sur la situation dans ces « quartiers d’exil », pour paraphraser le titre d’un célèbre ouvrage de F. Dubet et D. Lapeyronnie consacré en 1992 à la question.

2Parce que, précisément, l’intérêt de l’ouvrage de S. Tissot est de proposer un regard décalé sur la politique de la ville et surtout de déconstruire, par le biais d’une analyse à la fois historique et sociologique, comment ce consensus s’est progressivement construit et imposé dans l’univers académique, médiatique, politique et des acteurs du monde que l’on qualifiait du « travail social ». En situant dès son introduction son travail dans une perspective constructiviste et empruntant, sans toutefois en la déclinant de manière orthodoxe, une approche bourdieusienne, S. Tissot replace progressivement les éléments d’un puzzle, disjoints au départ, car générés par des sphères sociales, politiques, professionnelles différentes, qui s’assemblent progressivement et qui finissent par former système. L’objectif de S. Tissot est ambitieux : à partir de l’analyse des prises de position, écrites et orales, des acteurs politiques, administratifs, académiques, il s’agit de montrer, avec une grande rigueur et une grande finesse, comment le « quartier » à réussi à s’imposer dans l’imaginaire collectif comme une « catégorie d’action publique », un terme qui sert à la fois à désigner les causes d’un problème auquel est confrontée la société et les moyens d’y répondre, un « référentiel » diraient les politistes. C’est en ce sens que le travail de S. Tissot, qui s’appuyant sur un matériau empirique très dense, riche, parfaitement restitué et qui donne toute sa dimension sociologique à la démonstration, notamment dans l’usage des extraits d’entretiens semi-directifs, démontre que cette catégorie « quartier » n’est rien d’autre finalement qu’un construit social et politique servant à résumer, en un terme, à la fois des problèmes structurels de la société française en termes de lien social et politique et en termes de moyens à utiliser pour les combattre. La thèse de l’auteur peut se résumer dans les termes suivants : en une vingtaine d’années, l’on est passé d’une politique typiquement redistributive à destination des quartiers populaires d’habitat social, issue de l’Etat providence et de son corollaire la planification urbaine, à une politique fondée sur la stigmatisation ethnique des problèmes urbains : « Implicite ou euphémisée chez les socialistes, affirmée chez les députés de droite et quelques députés communistes, l’ethnicisation des problèmes urbains constitue une des caractéristiques communes aux discours sur les « quartiers ». Or, elle a des effets très réels dans la mesure où, d’une part, elle présente les populations immigrées comme des menaces (et non comme victimes de problèmes spécifiques), entretenant ainsi le racisme, et où, d’autre part, cette grille d’analyse évacue d’autres phénomènes comme les logiques socio-économiques. Le consensus que l’on constate autour du processus d’ethnicisation est renforcé par l’absence de discours concurrents dans les tribunes de l’Assemblée et notamment du discours qui a longtemps été propre à la gauche, sur la redistribution sociale et les politiques macro-économiques comme instruments de lutte contre la pauvreté et les inégalités » (p. 39). Dit autrement, les « quartiers » et leurs habitants sont une des « victimes collatérales », voire une des variables d’ajustement, du tournant néolibéral.

3Si cette thèse de l’ethnicisation de la politique de la ville est aussi fortement mise de l’avant dans l’ouvrage, elle demande, selon nous, à être relativisée. Certes, la démonstration de la preuve n’est pas à faire dans l’espace médiatique. Par contre, dans l’espace politique et administratif, elle est beaucoup moins avérée, ou affirmée et assumée en tant que telle si l’on compare par exemple la situation française avec la situation aux Etats-Unis, par exemple, ou la Grande-Bretagne. Le régime de citoyenneté universaliste français y est certainement pour quelque chose.

4Cela n’enlève en rien à l’analyse de S. Tissot qui montre comment, médiatiquement et politiquement dans un premier temps, les « émeutes » de Vaulx-en-Velin en 1990 ont cristallisé les positions en faisant d’un événement ponctuel et délimité dans l’espace un « problème » national. Cette montée en généralité va s’opérer, selon S. Tissot, par l’occultation du problème initial : la tension entre « jeunes » et forces de l’ordre à Vaulx-en-Velin. Pour autant, le traitement politique et médiatique des « émeutes » de Vaulx-en-Velin est révélateur d’une dynamique qui se met peu à peu en place et qui va s’affirmer pour la première fois lors des discussions sur la Loi d’Orientation sur la Ville en 1991 : « [l’émeute] n’illustre pas tant de « nouveaux » problèmes urbains qu’elle ne permet à une nouvelle vision des problèmes urbains de s’imposer, vision reposant sur une catégorie massivement mobilisée, le problème des « quartiers »» (p. 29). S’impose ainsi progressivement dans l’imaginaire collectif un « problème spécifique des banlieues » qui conduira certains à changer de représentations : il ne s’agit plus de « traiter des populations malades » mais des « populations dangereuses ».

5Commence alors la partie la plus intéressante du livre de S. Tissot. Il s’agit en effet de montrer comment se met progressivement en place un réseau de réformateurs qui vont institutionnaliser la politique de la Ville et faire du « quartier », la catégorie d’action publique qui s’impose progressivement. Pour cela, l’auteur s’applique à décrypter par quelles dynamiques trois histoires issues de champs différents vont se rencontrer, parfois s’opposer.

6En premier lieu, il s’agit du champ des sciences sociales qui va, dans les années 1990, s’emparer du thème de l’exclusion en développant de nouveaux paradigmes tournant le dos aux premières analyses tourainiennes sur les nouveaux mouvements sociaux. Dans le débat d’idées, vont progressivement s’imposer des auteurs comme M. Wieviorka, D. Lapeyronnie, F. Dubet et y compris A. Touraine, puis dans un second temps A. Donzelot, D. Béhar notamment, … Les premiers, plus théoriciens, vont démontrer que les « quartiers » sont caractérisés par un délitement du lien social, une atonie générale, l’absence de repères et de valeurs, d’engagement dans un collectif, bref tout ce qui fait l’essence de leurs travaux précédents sur les nouveaux mouvements sociaux. Pour ces auteurs, la « question des quartiers » est nouvelle car elle renvoie avant tout à la question du lien social et politique. Les seconds vont davantage s’intéresser aux politiques publiques et au rôle de l’Etat dans les « quartiers ». Ils vont critiquer un mode d’intervention trop sectoriel, trop hiérarchique, insuffisamment démocratique, bref dresser le procès de l’Etat stato-centré. Si l’ensemble de ces travaux occupent une telle place dans l’institutionnalisation de la politique de la ville et la création de la catégorie d’action publique « quartier », c’est en grande partie parce qu’ils disposent d’un accès facilité aux médias écrits : les livres de D. Lapeyronnie, F. Dubet sont de vrais succès de librairie. Surtout, leurs travaux vont se diffuser via la revue Esprit qui va jouer un rôle essentiel dans la diffusion de leurs idées grâce à son statut de revue visant à la fois un lectorat académique et profane « éclairé ». Elle va considérablement légitimer leurs analyses.

7Cette histoire des sciences sociales croise dans le même temps l’histoire de la constitution au sein de l’administration d’un groupe de réformateurs entretenant, pour certains, des relations étroites, en partie fondées sur une certaine proximité idéologique, voire militante de gauche, avec le groupe précédent. Ces réformateurs vont pleinement se retrouver et encourager, notamment par le biais du financement de la recherche en sciences sociales, les analyses des universitaires. S. Tissot ne va certes pas jusqu’à affirmer que la question des « quartiers » a représenté une « niche » financière pour certains chercheurs mais il est indéniable qu’il existe dans les années 1990 une très grande proximité entre ces deux milieux qui s’auto-alimentent en réflexion. Le groupe des réformateurs administratifs vont à leur tour instruire le procès de l’Etat jacobin, planificateur, des modes d’action des Trente Glorieuses. Face à la « crise des quartiers », il faut revoir tous les modes opératoires de l’Etat et avant tout décentraliser la politique de la ville au plus près des « quartiers ». Les Maires, en pleine phase de décentralisation, seront les principaux gagnants. Mieux, la politique de la ville peut représenter le laboratoire à partir duquel il est possible d’expérimenter un processus de modernisation de la puissance publique, vieux serpent de mer en France qui fait l’objet depuis les années 1970 de réforme sur réforme. Mais avant cela, il faut que la politique de la ville s’institutionnalise dans l’appareil d’Etat, donc qu’elle soit portée par des acteurs administratifs issus des Grands Corps d’Etat. Ce sera notamment le cas de J.-M. Bélorgey et J.-M. Delarue ou encore Y. Dauge, hauts fonctionnaires, pour certains engagés un temps dans l’action militante et qui ont des parcours atypiques, ayant suivant notamment un cursus universitaire dans le champ des sciences sociales. Tous sont en tout cas sensibles aux questions sociales. Avec M. Delebarre, ils créent la Délégation Interministérielle à la Ville, faisant alliance avec un administrateur INSEE, qui présente également une certaine proximité idéologique et militante, afin d’objectiver par le biais de la magie du chiffre l’ampleur du problème. S’opère ainsi la première montée en généralité du « problème » des banlieues qui préfigure la mise en place de la « géographie prioritaire » et des Zones Urbaines Sensibles. Le savoir expert des statisticiens de l’INSEE et de la DIV, même s’il gomme les grandes différences entre « quartiers » et qu’il a parfois certaines difficultés à imposer son hégémonie vis-à-vis d’autres administrations (CAF, ministère de l’Equipement), va néanmoins considérablement contribuer à « construire » la réalité du « problème » des banlieues à partir d’une batterie d’indicateurs statistiques. Cependant, comme le note S. Tissot, « comme la théorisation [par les sciences sociales], la quantification a donc été une étape cruciale pour les réformateurs. Toutefois, le rôle que jouent les chiffres dans la construction de cette catégorie de l’action publique [le quartier] n’est pas univoque. On est tenté d’y voir l’indice d’une plus grande rationalisation. Et certes, la production des chiffres donne plus de lisibilité à la question des « quartiers sensibles » (p. 144). Il est vrai que ces travaux conduisent à la dramatisation du « problème » car il en ressort que plus de 500 quartiers et 3 millions d’habitants y sont confrontés. L’un des intérêts principaux des dizaines de pages consacrées à ce processus de rationalisation est d’insister à la fois sur le bricolage statistique auquel se sont livrés les acteurs en charge du dossier mais aussi sur le fait que ce bricolage a été rendu en grande partie possible par un petit groupe d’acteurs administratifs, souvent des hauts fonctionnaires « éclairés » pour reprendre l’expression de S. Tissot, partageant un ensemble de valeurs, voire des trajectoires militantes très proches, attirés par la question sociale et celle de la pauvreté. On pourra regretter ici que l’ouvrage manque d’une analyse complémentaire sur l’intentionnalité et le degré de réflexivité sur leur action de ces acteurs : en opérant leur entreprise de rationalisation, avaient-ils conscience de la portée de leurs décisions et de leurs conséquences en termes « d’ethnicisation » de la politique de la ville ? Voici un angle mort que des recherches à venir pourraient compléter.

8La mise en place de la politique des « quartiers » croise enfin une troisième histoire, celle de la transformation idéologique de la gauche française au début des années 1980 ; transformation caractérisée par le tournant de la rigueur en 1983, la fin du keynésianisme et de ses avatars en matière d’intervention sur l’aménagement urbain et la planification, « refondations » au sein du Parti Communiste dont les édiles locales ont à gérer une grande partie du parc HLM. A la faveur de ces transformations s’opère un « investissement » dans la « cause des quartiers » de la part, d’une part, d’un certain nombre de travailleurs sociaux qui y trouvent un nouveau moyen de donner sens à un engagement militant en voie d’épuisement au sein des formations de gauche, notamment du PCF, d’autre part, de nouveaux « entrants » sur un marché du travail spécifique, les « emplois jeunes » pour qui la politique des « quartiers » est synonyme de processus de professionnalisation. Enfin, un grand nombre d’élus locaux vont voir dans la politique des « quartiers » un moment historique pour symboliser un nouveau style politique et de management urbain. Pour mettre à jour cette évolution, l’enquête de S. Tissot s’appuie sur une analyse monographique approfondie de la ville de Montreuil. Cette dernière histoire se nourrit en partie des deux précédentes, même si elle répond à des logiques qui lui sont propres. Ainsi, l’ouvrage démontre avec une grande clarté comment l’appréciation des élus de Montreuil sur les quartiers d’habitat social change progressivement au cours des années 1980 : alors qu’ils étaient considérés par eux, dans le cadre de la matrice idéologique du PCF des années 1960-1970, comme la matérialisation urbanistique d’un idéal à l’adresse des classes populaires, notamment en termes d’accès aux équipements et services collectifs, ils deviennent dans les années 1980 les symboles de l’exclusion sociale, du délitement du rapport au collectif. Cette évolution s’explique en partie par le processus de désindustrialisation que connaît Montreuil comme beaucoup d’anciennes villes ouvrières de banlieue en France. La stratégie municipale, à la faveur d’un changement d’équipe dirigeante, s’oriente alors, comme beaucoup d’autres villes en France, vers l’attraction d’entreprises tertiaires et d’un nouveau groupe social : les cadres. Les quartiers d’habitat populaire n’occupent ainsi plus la même place sur l’agenda municipal, tout en n’étant pas exclus pour autant compte-tenu de l’urgence des problèmes. Il s’agit néanmoins d’y agir différemment que par le passé. L’heure n’est plus à la satisfaction des besoins collectifs mais à la mise en place d’une politique de « proximité », thème cher aux réformateurs issus du groupe des chercheurs. Cette politique locale de « proximité », qui s’enchâsse dans des dispositifs nationaux comme le Développement Social des Quartiers, va être notamment confiée à un nouveau groupe professionnel en voie de constitution : les animateurs de la politique de la ville et autres « emplois jeunes ». Pour S. Tissot, ce groupe, dont le processus de constitution est pour le moins problématique tant il doit inventer par lui-même de nouvelles formes d’intervention et gagner en légitimité vis-à-vis des autres groupes professionnels issus des administrations nationales et surtout locales, sera le grand perdant de la politique des « quartiers ». Il est en effet soumis à une double injonction, qu’avait dû d’ailleurs gérer les défenseurs de l’advocacy planning aux Etats-Unis dans les années 1960-1970 : comment recréer du lien politique vis-à-vis d’une population « cible » car considérée comme la cause de tous les « problèmes », les « jeunes », en lui « donnant la parole » tout en canalisant cette « prise de parole » dans des limites « raisonnables » ? Dit autrement, comment favoriser la participation au nom de la proximité sans pour autant lui donner une portée potentiellement subversive ? Cet arbitrage ne sera jamais opérationnalisé et sera par la suite source de biens des déceptions et récriminations chez les « jeunes ».

9On l’aura compris, l’ouvrage de S. Tissot, en proposant un regard décalé sur la politique de la ville et la consécration du « quartier » comme nouvelle catégorie d’action publique, vient à point nommé pour dresser un bilan sans concession sur ce qui est devenu un truisme : les banlieues à problèmes sont des espaces spécifiques caractérisés par une conjonction d’handicaps avant tout locaux et incarnés par un groupe social particulier : les « jeunes ». Sa démonstration a le grand mérite de resituer la création de cette catégorie d’action publique dans une transformation en profondeur des formes d’intervention étatique et dans la nature même de l’Etat : « la réforme des quartiers constitue un élément décisif d’un mouvement plus large de transformation de l’Etat social qui a contribué à rabattre l’action publique, naguère définie par l’idée de redistribution, de socialisation des ressources et de progrès social, sur une politique du « lien social ». Il ne s’agit pas en disant cela de réifier ni d’idéaliser la manière dont les principes fondateurs de l’Etat-providence ont été pensés et mis en place ; il s’agit de montrer comment, en réaction à ce modèle, une action sociale d’un nouveau type, faisant de l’anomie en « banlieue » un problème prioritaire, a été préférée à une action matérielle susceptible d’agir au niveau des conditions de vie des habitants (qu’il s’agisse de la situation de l’emploi ou de l’offre de logement) ou de s’attaquer aux inégalités ou aux discriminations  (p. 275).

10L’ouvrage se termine au moment de la redéfinition de la politique de la ville avec la mise en place des actions menées sous J.-L Borloo, principalement la politique de rénovation urbaine, qui tourne le dos à la politique des « quartiers ». Il a le grand mérite de disséquer par quels processus et quelles alliances objectives et implicites s’est constitué un milieu de « réformateurs », issus de différents cercles sociaux, professionnels et politiques, pour œuvrer à la transformation de l’Etat-providence. Il nourrit très utilement en cela un débat plus large, particulièrement développé dans la littérature scientifique anglophone (cf. recension de l’ouvrage de Neil Brenner dans le numéro 1 de « Métropoles »), sur la nature de l’Etat moderne et ses modes opératoires de traitement des inégalités sociales.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Bernard Jouve, « Tissot Sylvie, L’État et les quartiers. Genèse d’une catégorie de l’action publique », Métropoles [En ligne], 2 | 2007, mis en ligne le 15 octobre 2007, consulté le 26 juin 2017. URL : http://metropoles.revues.org/221

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Auteur

Bernard Jouve

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